農村土地產權結構、經營權流轉與相關法律問題探討

阿依怒爾·夏吾肯

本文首先從農村土地產權結構入手，分析了農村土地經常流轉存在的相關法律問題，最后提出了相應的建議，希望通過本次研究對同行有所幫助。

1、農村土地產權結構下的土地流轉

①土地產權可以背景下市場化資源配置

經營權流轉過程中需要明確土地的產權歸屬，只有在明確產權歸屬的前提下，農民群眾的流轉行為才是合法合規，農民群眾也才能夠享受土地流轉所帶來的經濟收益。如果將農民群眾的土地資源轉移到其他生產經營者手中，農民群眾由過去的傳統耕作收益向著土地流轉收益轉變。對于農民群眾來說，土地流轉之后的綜合收益要顯著大于流轉之前，一方面增加了農民群眾的經濟收入，另一方面提高了土地利用效率，將更多的勞動力解放出來。

②農民與土地商分離，實現資源再分配

農民與土地相分離，實現資源再分配，大量土地流轉之后，能夠實現土地集約化，規模化經營，同時也能夠將農村地區的更多勞動力解放出來，實現農村勞動力資源的再配置。隨著城市化進一步加劇，很多農村勞動力外出務工，轉移到城市建設當中，由農業勞作向著非農業勞作轉變，農民群眾的增收渠道變得多樣性。由于經濟收入渠道變得越來越多樣，傳統小規模的生產經營模式，越來越不適合農民發展，這也就進一步加速了農村土地的流轉進程，使得農村土地的利用方式和經營方式發生了顯著變化。

2、農村土地經營權流轉法律問題分析

①土地權屬不明確

上文論述到，農村土地經營權流轉的前提是應該保證權屬明確。近年來雖然各級政府部門不斷加強農村土地確權工作，但是仍然面臨著不少問題。在實際操作過程中，由于很多土地歸村集體所有，農民群眾僅僅享有土地的承包權，在進行土地流轉過程中，以哪種權屬進行流轉，流轉給誰，如何流轉，農民群眾無法自主決定，由于土地承包經營權流轉行為不一致，農民群眾僅僅享有農村土地的承包經營權而不享有其他權屬，土地流轉過之后形成的收入無法進行科學分配，科學預判，損害了農民群眾的合法權益。另外農村土地承包經營權和土地經營權在土地流轉市場上的目標不一致。農村土地承包經營權主要是承擔了農村社會保障功能，在土地流轉過程中，其經濟價值要遠遠低于土地經營權。而在市場中，由于農村土地經營權的價值被夸大，使得土地流轉的成本進一步增加，很多農村土地被違法改作建設用地，損害了農民群眾的經濟利益。

②農村土地流轉方式不合理

農村土地流轉方式不合理，主要是因為土地權益體系的不合理，在實際工作開展過程中，常常不能夠滿足流轉程序要求。很多村集體在開展農村土地流轉時，缺乏完善的管理機制和工作程序，很多農民群眾往往不能夠證明自己的土地有承包經營權，進而也不能夠合法的進行土地流轉。大多數農民群眾在流轉過程中，忽視了土地流轉協議的重要性，認為只要口頭約定就能夠完成土地流轉行為，經常會因為土地流轉市場發生較大變化時，由于雙方缺乏書面協議，造成土地流轉糾紛。現階段國家法律法規對農村土地流轉方式也沒有做出明確的規定，在法律體系當中，明確了經過實踐的幾種流轉方式，但是法律所規定的其他流轉方式沒有提供相應的操作標準，法律條文中沒有明確的流轉方式面臨著無法律依據支撐的現象。

③土地評估機制不健全

現階段我國農村土地流轉市場并不完善，還沒有形成完善的農村土地經營權流轉價格市場機制，在農村土地流轉過程中，往往是由流轉雙方共同商定。由于農民群眾對土地價格的市場信息掌握不足，往往成為價格的接受者，這樣導致的流轉土地價格的制定存在很大的主觀性和隨意性，土地資源作為主要生產要素，沒有發揮其應有的市場價值。這一方面不利于農民群眾的生存，另一方面還會增加土地流轉市場的違約風險。

3、農村土地經營權流轉對策

①構建完善的法律法規和土地評估機制

農村土地經營權流轉工作開展過程中應該保證，現有的法律法規做到與時俱進，更好的適應社會發展需求。對于不能夠快速制定相關法律依據和規范的情況，應該由國家政府部門和立法部門出臺相應的指導意見，規范農村土地流轉形式，流轉范圍，流轉方案，給出農村土地經營權流轉的具體操作步驟，并要求各地政府部門依據實際情況，出臺三個實施細則，將法律中沒有涉及到的內容進一步細化。及時將各地實現過程中具備可操作性的農村土地流轉方式納入到現行法律法規體系中，明確具體的適用范圍，適用原則和適用方法，無法給出具體適用范圍的，應該制定相應的指導性意見，以此來逐漸彌補法律監管空白，在實踐當中不斷修改，不斷創新。另外還應該進一步加強農村土地經營權市場交易平臺建設，要盡快推動土地市場信息化，引導農民群眾利用該平臺掌握土地信息，土地價格，由被動變為主動，推動構建農村土地經營權價格評估機制。

②提升流轉雙方契約意識，規范土地流轉程序

農村土地經營權流轉過程中要采取一切有力措施，切實提升農民群眾的流轉意識，特別是要做到依法流轉，科學流轉，從思維上轉變傳統流轉方式，流轉觀念。地方政府部門應該不斷加強農村土地經營權政策法規的宣傳教育，利用現代多媒體技術網絡手機等多種途徑，向農民群眾宣傳農村土地權屬常識，讓廣大農民群眾能夠深入掌握土地流轉的相關法律法規和細則，真正做到依法流轉，科學流轉，維護自身合法權益。另外，地方政府部門應該結合本地區農村土地經營權流轉現狀，出臺規范化的土地流轉程序，并向農民群眾認真細致的講解流轉程序當中的具體內容，引導農民群眾在開展土地流轉時簽訂協議書。

③構建完善的社會保障體系，提高農民群眾的抗風險能力

要繼續加強基層農村地區社會保障體系建設，要在醫療，養老，最低生活保障等方面，確保農民群眾在土地流轉過程中可能面臨的風險損失。此外還應該進一步加強基礎設施建設，完善農業基礎設施，加快推進農業保險制度，確保農民群眾農業生產過程中不會面臨較大農業生產風險。另外還應該進一步加強流轉土地農民的職業培訓，職業教育，拓展失地農民群眾的就業能力，加快富余勞動力轉移，增加農民群眾經濟收入，提高整體抗風險能力。

（作者單位：835000新疆伊犁師范大學法學院）