從“11·28”事故談危化品監管的當務之急

文/王宏偉

2018年11月28日，河北省張家口盛華化工有限公司發生氯乙烯重大爆燃事故，導致23人死亡的慘重結局。當前，應急管理部應以理順企地關系為切入口，整合社會與企業的應急管理能力，進一步提升危化品監管能力。

2018年11月28日，河北省張家口盛華化工有限公司發生氯乙烯重大爆燃事故（以下簡稱“‘11·28’事故”），導致23人死亡，22人受傷，38輛大貨車和12輛小汽車被燒毀，損失十分慘重。事發后，國務院領導高度重視，并作出重要批示。應急管理部專門為此召開電視電話會議，進行反思，派出專家團隊對全國75家氯乙烯企業進行風險隱患大排查。不能不說，這是一個亡羊補牢的重要舉措。但是，僅僅靠大排查并不能從根本上遏制重大危化品事故的發生。我國必須全面反思危化品生產、儲存、運輸中存在的問題，以組建應急管理部為契機，以理順企地關系為切入口，整合社會與企業的應急管理能力，進一步提升危化品監管能力。

危化品 挑戰傳統的安全生產理念

化工產業是我國在工業化進程中發展起來一個重要產業，在國民經濟發展中占有不容忽視的一席之地。但是，化學品并不一定是危化品，只有有毒有害、易燃易爆易腐蝕的化工產品才能被稱為危化品。危化品是一把“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害社會，關鍵在于如何進行科學、有效的監管，以趨利避害，防范重大事故的發生。可以說，現代社會注定要與危化品風險共舞。或者說，危化品風險是與現代社會共存的風險。如果不采取有效措施、降低危化品風險，社會公眾的安全感將無從保障，化工項目的選址也將遭到更多的“鄰避效應”（NIMBY）影響。“鄰避效應”（NIMBY）：指居民或當地單位因擔心建設項目(如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設施)對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，滋生“不要建在我家后院”的心理，即采取強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。而降低危化品風險就必須更新、揚棄傳統的安全生產理念。

傳統理念之一：重物理安全，輕社會安全

按照制度規定，危化品必須處于嚴格的監管之下，被控制在特定的空間區域或容器之內。然而，由于設施故障或人為失誤、甚至故意的破壞，危化品可能會脫離監管和控制，從而引發事故災難。美國等西方發達國家就針對化工設施的安全制定了防范恐怖主義襲擊的戰略與預案。危化品的安全既包括物理安全（safety），即硬安全；也包括社會安全（security），即軟安全。而我國對危化品的監管還停留在安全生產層面，主要強調防范與應對人的失誤或設備故障所導致的物理風險。試想，如果類似“11·28”事故是恐怖分子對化工設施發動的暴力襲擊，其后果與影響將更為惡劣。為此，危化品安全監管不能僅僅依靠技術，還必須扎牢制度的“籬笆”，加強各有關部門的密切合作，協同應對各類突發事件。

傳統理念二：重日常管理，輕事后救援

根據墨菲法則，凡是會出錯的事物一定會出錯。這要求危化品監管必須警鐘長鳴，并作好應急響應準備。這并不是說“事故不可避免”，而是講危化品的風險從客觀上是難以被削減為零的。長期以來，脫胎于勞動保護的安全生產特別注重日常管理，而所謂“應急”只是指事后的響應與救援。其實，應急管理是包括減緩、準備、響應、恢復在內的全流程活動，形成了一個首尾閉合的循環。危化品管理必須以現代應急管理的理念取代傳統的安全生產監管模式，既注重日常管理以降低事故災難發生的概率，又注重事發后應急救援能力的提升以隔離、削減事故災難的影響，真正做到以防為主、防救結合。所以，“11·28”事故發生后，應急管理部決定將加強消防特勤的力量建設。這是不無道理的。

傳統理念三：重企業內部管理，輕與社會的協作

“11·28”事故發生后，專家與媒體頻繁地使用“外溢”一詞，以表述盛華化工氯乙烯泄漏所導致的影響。然而，這是不準確的，因為現代社會與企業之間已經形成一個密切的風險共同體，難分彼此。一是隨著城市化進程的發展，危化品企業的布局越難以與城市人員聚集區保持足夠的安全距離。二是危化品的運輸形成移動的風險源，許多要途經城市中心區。三是一些運輸設施本身就維系著城市的運行或與市政設施毗鄰、鏈接、交叉。四是許多危化品企業為了降低運輸成本而被布局在大江大河沿岸。一旦企業發生事故，其影響必然殃及社會。

西方有一句諺語，災害是不知道邊界的。以往，企業與社會之間存在著明顯的權責界限。企業的安全生產主要負責應對內部的事故災難，英文有時也將“安全生產”翻譯成“工作場所安全”（workplace safety）。而社會主要負責應對社會面上發生的突發事件。但是，由于危化品風險具有極強的流動性和跨界性，可以輕易穿越企業與社會的邊界。以“11·28”事故為例，盛華公司泄漏的氯乙烯擴散到廠區外的310省道上，才引起運輸車輛的爆炸、起火，并影響對面的在建企業，教訓深刻。

傳統理念四：重技術，輕管理

危化品安全管理當然離不開技術，但不能奉行技術至上主義。長期以來，偏重物理安全的安全生產無形中走上了重技術、輕管理的歧路。殊不知，掌控技術的是人，而約束人的是制度。在“11·28”事故中，盛華公司的氯乙烯氣柜泄漏自動報警裝置被人為拆除，就是一個教訓。制度比技術更重要，而支撐制度的是安全文化。沒有安全文化，一切好的制度都將是一紙空文；沒有好的制度，一切好的技術都將是一堆廢鐵。因此，危化品安全模式是文化+制度+技術的“組合拳”，而不是花費昂貴費用置辦起來的“技術行頭”。

大檢查 有效性與局限性

從安全生產的角度而言，世紀之交重大煤礦生產安全事故的頻發使得全行業的大反思、大整頓、大檢查成為政府展示政治決心、防止類似事故發生的不二選擇。這可以起到回應公眾關切、迅速堵塞制度漏洞、平息社會輿論、維護社會穩定等效果。這是一種治標之舉。但是，我們在批評某項措施“治標不治本”的同時，也無意中低估了治標的意義。例如，一個人中了槍，對其進行包扎止血也是必要的，治標為治本贏得時間。否則，接二連三的類似事故發生就會讓政府陷入輿論漩渦而自顧不暇，何言治本？

如今，危化品安全取代了礦難成為安全生產的心頭大患。探尋有效治理之道，僅僅靠大檢查是不夠的，因為這還沒有脫離“撞擊—反射”模式的局限，基本上屬于“運動式治理”，是“舉一反一”，而非“舉一反三”。

安全生產領域熟知“海恩法則”：每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1 000起事故隱患。帕布斯·海恩是德國航空機械師，他通過對飛行事故的探索得出了上述“冰山法則”。重大安全事故如同冰山一角，而浮在海平面以下的是輕微事故、未遂先兆和事故隱患。當重大事故發生后，大檢查將有限的安全監管精力都投放于某一類型隱患的排查。但是，隱患限于“明火”。此時，其他類型的隱患則更容易因放松監管而浮出水面。所以，在“舉一反三”的口號聲中重大事故重復發生也就不足為奇。

而且，“海恩法則”是1931年被提出來的。那時，西方社會還處于工業社會之中。工業社會的風險是低度復雜性與低度不確定性的。而后工業社會的風險則是高度復雜性與高度不確定性的，重大事故不一定遵從線性演進的規律，一個微小的事故都可能產生“蝴蝶效應”。所以，常態化、持續性的風險治理更加重要。如大檢查之類的“運動式”治理雖然力度大、見效快，但難以持久、深入。而且，即便通過大檢查治理了N種風險，下一次引發重大事故的風險可能是N+1種。關鍵應是如何對各類事故進行系統性監管，以防止“按下葫蘆浮起瓢”。

目前，我國正處于從工業社會向后工業社會轉軌的過渡時期。誕生于工業社會的安全生產主要應對的事故風險是重復發生、有規律可循、能夠預測、可以被限定在企業圍墻之內的。而今天的事故風險越來越無規律可循、不能預測和難以控制。以工業社會的風險管理思維來應對后工業社會的風險是難以為繼的。風險發生了迭代，風險管理就必須與時俱進。危化品風險就屬于典型的后工業社會風險。探索危化品風險長效治理必須另辟蹊徑，因為拿著工業社會的“舊船票”登不上后工業社會的“客船”。一次次重大危化品事故的發生其實就是對落后應對方式的“降維打擊”。

企業與社會應急管理能力整合的路徑

2003年12月23日，重慶川東北羅家16H礦井發生井噴，導致234人死亡。事發后，企業并沒有在第一時間向受到影響的高橋鎮進行信息通報，而是在企業內部層層上報，延遲了疏散速度。

2005年11月13日，吉化雙苯廠發生蒸餾塔爆炸起火，消防用水將苯的殘留物沖進了松花江，導致嚴重的水污染事件。

2012年12月31日，山西長治天脊化工廠發生苯胺泄漏，導致濁漳河水受到污染，下游的河南安陽和河北邯鄲供水中斷。

2013年11月22日，黃島輸油管線發生爆燃事故，導致62人遇難，輸油管線與市政管線管理的沖突被暴露無疑。

回溯多年來我國重大危化品事故，我們不難看出：沒有理清的企業與社會關系是一個高危“引信”。許多危化品生產企業屬于央企，不隸屬于地方且層級較高，與地方缺少必要的風險溝通，其內部的安全生產與社會的應急管理不兼容、不對接、不合作。就危化品而言，其風險越來越具有“流動性”，可以越出企業圍墻所形成的界限，表現出極其明顯的跨界性。這就容易造成企業與地方之間的相互齟齬、推諉扯皮，出現監管的真空地帶。

應急管理不只是事后的響應與救援，還包括風險的治理。整合企業與社會的應急管理能力，首先要形成企業與社會共同治理風險的格局。企業是社會的有機組成部分，也要承擔一定的社會責任。對于危化品生產經營活動，企業要與社會進行協商、溝通，接受社會的監督。社會在建設、發展過程之中，也要主動規避危化品風險源。同時，企業與社會要形成良好的風險溝通機制，協力處理危化品風險，既防止外部風險對企業正常經營的擾動，又防止企業內部風險影響社會的正常運行，打造真正的安全命運共同體。

企業與社會要聯合制定應急預案，并圍繞危化品事故聯合開展演練，提升合成應急的能力。當重大突發事件發生時，企業與社會統一指揮，相互配合，形成強大的合力。在恢復重建階段，企業與社會要共同反思事故教訓，強化、完善安全防范措施，修復社會對企業的安全管理信心。只有這樣，公眾對危化品的恐懼心理才能夠得到有效的緩解。

整合企業與社會的應急管理能力離不開政府的干預與作為。按照“黨政同責、一崗雙責”的原則，以“管行業、管企業”為抓手，政府要進一步推動安全監管責任的落實，同時督促企業與社會在應急管理方面的“聯姻”。同時，中國是一個政府主導型社會，這有利于形成“黨委領導、政府主導、社會參與”的危化品監管格局。

組建應急管理部是棄舊圖新式的改革。其主要意義在于改變我國應急管理不適應后工業社會風險變化的尷尬，提升應急管理能力和公眾的安全感。在應急管理部組建的背景下，企業與社會要理順關系，形成應對危化品跨界危機的能力。危化品企業應該首先放棄“一畝三分地”意識，從應急管理的視角重新去思考安全生產，既要強化內部的監管，也要與社會建立良好的互動關系。如此，才能形成對危化品協同治理的局面。這是危化品監管的當務之急，也是應急管理部彰顯新氣象、新作為的重要舉措。