基于PPP模式下的農村垃圾問題剖析與治理對策

范曉偉 趙韶凡 周輝

[摘?要]當前，我國農村人居環境是推進鄉村振興、發展美麗鄉村的焦點問題，而在農村人居環境治理方面，生活垃圾處理尤為重要。尋求清潔化、無污染的生活垃圾處理方式成為鄉村振興的迫切需求，對于解決農村生活垃圾治理問題，PPP模式被視為最有力的手段之一?；诖?，在本次調查中，團隊共走訪了句容市丁莊村、揚中市油坊集鎮及長旺村、丹徒區上會村及長山村、京口區長江村等不同區域的6個農村，發放并收回有效問卷78份。同時運用問卷調查法、數據分析法和實地考察法，結合PPP模式，從政府和村民等角度，對目前農村生活垃圾治理狀況進行分析，提出相應的對策，希望能夠為我國農村垃圾治理項目提供借鑒。

[關鍵詞]農村生活垃圾; PPP 模式; 對策

[中圖分類號]F29

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）08-0115-04

Abstract：At present， Chinas rural living environment is the focus of the government and the state to promote rural rejuvenation and the development of beautiful villages. In the rural settlement of human settlements， domestic garbage disposal is particularly important. The search for clean and pollution-free domestic waste treatment has become an urgent need for rural revitalization. The PPP model is regarded as one of the most powerful means to solve the problem of rural domestic waste management. Based on this， in this survey， the team visited 6 rural areas in different areas such as Dingzhuang Village in Jurong City， Youfang Town and Changwang Village in Yangzhong City， Shanghui Village and Changshan Village in Dantu District， Changjiang Village in Jingkou District. 78 valid questionnaires were issued and withdrawn. At the same time， using questionnaire survey， data analysis method and field survey method， combined with the characteristics of PPP model， the current situation of rural domestic waste management is analyzed from the government and villagers， and corresponding countermeasures are proposed. It is hoped that it can provide reference for Chinas rural waste control projects.

Keywords：Rural Domestic Garbage; PPP Model; Countermeasures

一、基于PPP模式的治理體系相關理論概述

（一） PPP模式的概念與發展

1. 國外PPP相關理論的發展

PPP，即Public-Private-Partnerships的簡稱。學術界主要表述有“公私伙伴關系”及“政府和社會資本合作”等。

2004年，歐盟關于企業合作伙伴關系和社區公共合同和憲章法的“綠皮書”指出：“公私伙伴關系是公共機構和商業社團之間合作的形式，以確?；A設施的融資、建設、創新、管理和維護或提供服務”。

2.國內PPP相關理論的發展

在我國，PPP模式主要依據世界銀行的分類法。周正祥、張秀芳和張平（2015）從狹義和廣義的角度定義了PPP模式，狹義是指PPP模式所包含的各種種類，廣義上講PPP模式定義為一種為社會提供公共服務而形成的公私合作關系，強調政府的大包大攬造成政府財政壓力，不利于政府職能的發揮，將私營部門作為競爭機制引入到項目建設中，市場機制可以更好發揮雙方優勢。

二、農村生活垃圾治理現狀

（一）總體狀況

從政策角度看，鎮江市認真貫徹落實《江蘇省生活垃圾分類體系實施指南》（2017）和《鎮江市委常委會工作要點》精神。針對農村地區衛生條件差，缺乏垃圾處理設備的問題，《鎮江市生活垃圾分類和治理三年行動計劃（2018-2020）》表明，農村生活垃圾采用“二分四”處理模式：易腐垃圾就地生態處理;可回收物由村再生資源回收點或流動回收車—鎮再生資源回收站—市集散交易中心—回收利用企業;危害垃圾按相關規定統一處理;其他垃圾納入“組保潔、村收集、鎮轉運、市縣處理”的處理體系，由市政廢物處理設施進行無害化處理，嚴禁秸稈、農膜、建筑垃圾等混入生活垃圾收運處理體系。

在實地走訪后我們了解到，基于鎮江市出臺的相關政策，各區市開展農村環境整治具體工作。在揚中市油坊鎮，我們發現當地已與中國天楹股份有限公司就廢物分類市場化項目達成合作協議，在集鎮范圍內的鎮政府機關、農貿市場、兩個住宅小區、三所學校及一條示范路試行，投放了分類垃圾箱。此外，他們還推出3套垃圾分類智能化系統，該系統擁有自動稱重、自動識別用戶、除臭、自動上傳數據、溢出報警等功能。據了解，每個點位，每天可以收到3—4公斤可回收垃圾。可遺憾的是，在與村委會干部交流中發現，上級部門下發的部分政策環保文件參考性不強，對村民隨意扔垃圾的行為也缺乏引導以及強硬的懲戒措施。當地政府的政策標準由于人員缺乏、資金不足導致落實情況不佳。目前，就國內而言，垃圾分類回收、沼氣池發酵等是最科學的垃圾處理方式，但鎮江大部分農村還是采用不分類的先焚燒后掩埋的方式來處理生活垃圾。此外，政府出臺的相關環保政策文件在執行過程中還存在著不穩定等問題，惠民項目落實不到位。

（二） 垃圾治理現狀調查

從政府的角度來看，鎮江市一直關注農村環境。為響應國家的號召，改善農村生產生活環境，鎮江市政府選擇行政推動。在財政統籌的前提下，按照環保規定，對農村專項資金進行適當傾斜，并把監督考察制度落實到實處。行之有效的措施推動了農村生活垃圾控制進程，大大改善了村莊的面貌。

在村委會方面，通過實地調查發現，在有限的資金面前，村委會在農村生活垃圾問題上采取的措施主要有村規民約、宣傳教育、修建基礎設施以及完善管理制度（如圖1）。其中，在生活垃圾處理的設施方面，目前鎮江市農村的生活垃圾處理設施主要有垃圾箱、垃圾焚燒點及垃圾轉運車。

在村民方面，從關于農村生活垃圾治理的調查問卷回收分析及對村民的訪談結果來看，大部分村民還是能夠了解生活垃圾的類型，可是大多數村民并沒有將此付諸行動。在調查問卷中有這樣的問題“您在傾倒垃圾時是否會對垃圾進行分類？”（如圖2），僅有17.9%的村民能夠認識到生活垃圾分類的重要性，進行垃圾分類。

雖然大多數村民沒有意愿進行垃圾分類，但仍有約92.3%村民還是希望農村的居住環境能夠得到進一步改善，并且期望村委會優化垃圾治理模式。針對此問題，調查問卷中有這樣一道問題“將PPP模式創新融入到農村生活垃圾處理時需要收取一定的服務費，您能接受的每年最高收費范圍是？” （如圖3）其中近80%的村民表示愿意接受100元以內的收費。值得考慮的是，雖然村民愿意采取新的模式，但在本調查中，7.7%的村民選擇“其他”，理由是原有的收費標準保持不變，由政府和村委會共同承擔大部分費用。但大體上看來，大多數村民希望改善如今的生活環境，并且接受調整垃圾處理模式的收費。

三、農村生活垃圾治理中存在的問題

（一） 村民環保意識淡薄

農村經濟社會的發展，使得工業制品的使用越來越廣泛，工廠化生產使得工業產品的價格越來越低，金屬、玻璃、塑料等可回收利用的資源被隨意丟棄，回收價格不斷走低也使得再利用的動力越來越小。與此同時，農村“空心化”現象越來越突出。在走訪的村里，除了工作的中年人以外，我們看到的大多是老年人，這輩人文化水平不高，且很少接觸到環保教育。面對生活垃圾及其性質的變化，農村居民生活習慣卻仍是舊觀念，亂堆亂放垃圾隨處可見，致使“垃圾圍村”現象不斷發生，環境污染越來越嚴重。

此外，外出務工的青壯年增多和互聯網等新興媒體的興起，使得農村對外交流的步伐加快。受不良社會風氣的影響，很多保護環境的鄉規民約逐步喪失了約束力，追求金錢與個體自由成為趨勢，而對環境保護則抱著“事不關己”的態度。

（二） 垃圾收集設施滯后

一方面，垃圾處理的過程中需耗費大量的人力、物力和財力。長期以來，在新型城鎮化進程中，農村與城市的地位不相等，處于弱勢地位。我國市政資金主要向城市傾斜，農村地區僅在財政預算中占極小部分。因此，如今農村垃圾處理基礎設施的建設非常緩慢，與城市的差距越來越大。

另一方面，從公共管理的角度來看，垃圾收集設施滯后是農村“空心化”的現象之一。農村地區農產品附加值低且就業無法保障，經濟利益無法滿足，導致農村人口大量流失，使得從事農村垃圾處理回收的適齡人員短缺。同時由于鎮江地區基礎設施修建時間久遠，后期缺乏維護，垃圾處理功能無法與時俱進，不能滿足多樣化的垃圾處理需求。

（三）處理模式創新不足

目前，垃圾處理的討論和實踐主要集中在垃圾產生后采取的處理措施，很少研究如何從源頭上減少垃圾的產生。在舊觀念的影響下，農村服務型城市的形勢沒有根本改變，大量的垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠建在農村地區。這一系列措施存在大量問題，一是回收來的垃圾從農村運到城郊，只是轉移了存放地點，并沒有消除污染。二是地方尚未建立垃圾收集、轉運、處理設施建設體系，滲漏液處理技術落后，后續污染防控難度大。三是政府缺少統籌規劃，部門之間協調不足，城鄉垃圾的增長日益加快，受“鄰避效應”影響，填埋場面臨很大的接納壓力。缺乏合理的規劃和配套的處理設施，使得農村垃圾處理水平與農村經濟社會快速發展之間的差距日益擴大，和人民群眾對美好環境的向往存在一定差距。

四、基于PPP模式的農村生活垃圾治理對策

（一） 利用產業發展，推動垃圾分類和資源化

傳統垃圾處理模式大面積污染生態環境，同時，鄉村建設是一項系統工程，垃圾治理各個環節都需要大量的資金投入。從根本上改變農村“臟亂差”的局面，必須推動生活垃圾處理的產業化，通過發展回收再利用的經濟模式實現“以人為本”的全面協調的可持續發展目標。

垃圾處理產業化要求管理層要改變過去只注重末端處理，而忽視前端減排和中端回收利用的垃圾處理方式，廢物回收利用的發展要求在垃圾處理產業中引入市場機制，培育合格的有競爭力的市場主體，從而推動生活垃圾處理產業化發展。農村生活垃圾處理產業化的表現形式是運營管理市場化。首先，在管理方面，有必要引入改變公共機構壟斷管理的第三方投資管理模式，提高運營管理效率，降低運營成本。其次要明確運營主體，防止政企不分。垃圾回收運營的公司必須嚴格按照現代企業制度來處理運營成本和利潤之間的關系。通過引入多方投資，可以減少對私人資本和外國資本進入的限制，增加廢物處理設施，生活垃圾的產業化提高了資源回收和再利用效率，促進了垃圾分類和資源化，是PPP模式下垃圾處理方式中不可或缺的一部分。

（二） 保障社會資本合理回報，激發市場活力

沿海地區農村垃圾收集成本、轉運費用、焚燒垃圾成本以及衛生填埋垃圾成本涉及資金的主要來源包括政府投入、社會投資和居民籌資等，大部分資金來自政府部門，途徑單一。由于不能完全滿足所需資金需求，農村地區日益增長的公共服務需求與政府資金短缺的矛盾日漸突出。此外，與經濟發達的一線城市相比，經濟欠發達的鎮江市在垃圾處理市場化方面運作水平較低，社會資本參與積極性不高，投資回報不明顯。

2015年，國務院辦公廳發布《轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，規定“PPP 模式主要適用于政府負有責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。垃圾治理等市政設施以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用 PPP 模式建設?！惫膭钚问絼撔拢鉀Q實際問題。這意味著鎮江市的農村生活垃圾治理模式上可以采取 PPP 模式，并使企業在農村生活垃圾治理中成為重要主體。事實上，現在鎮江市農村生活垃圾治理已經開始著手實施 PPP模式。

（三） 調動村民積極性，培育多方治理主體

農村生活垃圾管理是一項關系到農民生活的公共事務。生活環境質量直接影響農民的生產生活和身體健康。因此，除了政府、村委會及企業等參與主體外，農民也是農村生活垃圾治理的自然主體。目前，國家積極推進農村各項事業建設，政府主導的新農村建設，強化了各種行政動員，而在鄉村，鄉賢同村民存在天然的情感和身份認同，考慮到實際的治理成本和社會動員能力， “新鄉賢”文化的發展對于農村事務處理中有著極大的作用。

同時，應切實加大美麗鄉村建設的宣傳教育力度，提高人們對美麗鄉村建設重要性的認識。建立美麗鄉村建設的公眾參與機制，提高村民的環保意識，營造良好的農村建設氛圍。贊揚先進模式，懲處污染行為，充分調動了廣大群眾參與建設美麗鄉村的熱情和積極性，使全體村民都來關心、支持和監督美麗鄉村建設工作。

[參考文獻]

[1]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J]. 中國軟科學，2015（9）：82-95.

[2]胡超. 西安市三環路綠化養護技術的探索[D].西北農林科技大學，2017.

[3]郭鷹.民間資本參與公私合作伙伴關系的路徑與策略[M].社會科學文獻出版社，2010：10.

[4]彭申華. 農村垃圾處理現狀及對策研究[D]. 南昌大學， 2017.

[5]張鳳先. 我國公立醫院政府與社會資本合作（PPP）模式應用研究[D].北京交通大學，2018.

[6]劉彥曄. 城鄉一體化背景下農村生活垃圾治理的研究[D].西北大學，2017.

[7]何國華. 推進湖州市美麗鄉村建設的實證研究[D].浙江大學，2015.

[8]張月. 農村生活垃圾治理PPP項目風險評價體系構建研究[D].河北工程大學，2018.

[9]甘燦業. 城鎮化背景下農村“空心化”問題研究[J]. 四川行政學院學報， 2013（6）：49-52.

[10]周環，劉恩財，于福海.營口市柳樹鎮農村環境污染問題及治理措施[J].農業經濟，2014（11）：61-62.

[11] 周龍.PPP模式在公共基礎設施建設中的應用[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2010，37（2）：127-129.

[12]徐旺旺. 常熟市梅李鎮農村生活垃圾分類處理現狀、問題及對策研究[D].蘇州大學，2017.

（責任編輯：顧曉濱?馬琳）