粵港澳大灣區生態環境合作治理對策建議

陳龍 徐婷婷 褚艷玲 張倩 崔曉宇

摘要：指出了粵港澳大灣區建設已上升為國家戰略，區域的生態環境問題已成為制約其可持續發展的主要瓶頸。分析了粵港澳大灣區生態環境存在的主要問題，并在此基礎上提出了打造粵港澳大灣區生態環境共同體的幾點建議，包括建立協同共治機制、系統實施生態修復、以目標為導向實施環境治理、建立協同有力的綠色發展體系、打造互聯互通的交通網絡、構建一體化環境信息網絡、建立碳排放交易市場、強化金融教育與科研的支撐、組建生態研究院等。以供參考。

關鍵詞：生態環境;生態合作;粵港澳大灣區

中圖分類號：x21 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）16-0088-04

1引言

憑借開放的經濟結構、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能、發達的國際交往網絡，粵港澳大灣區已成為全球經濟增長的重要引擎。作為國家“一帶一路”戰略的核心支撐區，粵港澳大灣區擁有一個國際金融中心、兩大自由貿易區、三個世界級大港和三大國際機場，創新環境優越，人才資源豐富，經濟體量巨大，承擔著支持港澳融人國家發展大局、打造國際一流灣區和世界級城市群的重要使命。由于海陸交界特殊的自然環境、高強度綜合開發等原因，粵港澳大灣區也面臨著復雜的生態退化和突出環境污染問題。縱觀世界一流灣區，無一不以優質的生態環境作為支撐。

環境就是民生，灣區社會經濟發展水平高，公眾對空氣清新、水體清潔、土壤干凈的需求更加迫切。粵港澳大灣區位于三個地區、兩種體制、三個語系的交融碰撞區，研究協同解決區域生態環境問題的路徑，探索不同政治制度、法律體系、行政體系下的新型環境治理模式，對改善灣區環境、·打造灣區生態合作治理模式具有重要意義。

2研究區

粵港澳大灣區位于北緯21°30～24°40和東經111°21～114°53之間，由廣州、深圳、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門、肇慶九市和香港、澳門兩個特別行政區組成，總面積約5.6萬km²。粵港澳大灣區整體上地勢較為平坦開闊，以平原為主，占全區總面積的66.7%，另有山地、丘陵、殘丘、臺地等散布其間，其中丘陵、殘丘和臺地的面積約占20%左右，全區海拔超過500m的山地面積僅占總面積的3%，主要分布在肇慶、博羅、從化和惠州等灣區邊緣地帶，最高點海拔1229m。著名的山峰有鼎湖山、羅浮山、西樵山等。

3粵港澳大灣區生態建設面臨的主要問題

3.1缺乏跨區域生態合作頂層設計

地理邊界的連接、生態系統的整體性和環境影響的關聯性，決定了灣區生態環境必須作為一個共同體來統籌考慮。由于我國現行管理機制的條塊分割，“一個國家、兩種制度、三個關稅區”的特殊格局，灣區城市之間資源要素流動和相互協作較為不足，進而導致各地環境治理必備的資源和信息未實現互通共享，各地區、各尺度的生態環境保護規劃、目標、標準等難以統一，繼而導致大氣質量改善、跨界水污染治理、近岸海域保護等跨行政區環境問題改善效果差強人意。

3.2優勢生態資源被大量侵占

灣區人口、資源、生產工具和科學技術等物質要素高度集中，改革開放近40年來其經濟連續以超常規速度發展，以僅占全國0.058%的土地承載了全國約5%的人口，產生了12%的GDP。與此同時，城市開發不斷擠占生態空間，填海面積達942km²，陸域水體減少996km²，自然岸線及沿海灘涂濕地面積大幅縮減，珠江口沿海成片天然紅樹林僅存不足3hm²。未來10～20年，灣區人口將增加近1/2，GDP將增加2倍以上，發展速度將進一步加快，生態保護將面臨更大挑戰。

3.3環境污染嚴重影響民生幸福

由于城鎮和工業區連片密集，污染負荷不斷增加，而歷史欠賬較多，灣區環境污染問題呈現出明顯的區域性、復合型整體格局，特別是行政區交界地帶成為“生態重災區”，最為突出的是跨域水污染問題。珠江口海水水質長期劣Ⅳ類，已成為我國污染最嚴重的海域之一;153條河涌水體黑臭現象明顯，多條河流被掛牌督辦;O3污染問題持續加重，PM2.5濃度與國際先進灣區差距較大，生態環境距離公眾對美好生活的需求相差甚遠。

4打造粵港澳大灣區生態環境共同體對策建議

結合灣區面臨的生態環境問題，參照國內外灣區先進經驗，以構建完善的分類分級管控機制為核心，以優先解決突出的生態環境問題為重點，以建立高效的跨界協同共治體系為保障，高標準打造粵港澳大灣區優質環境共同體。

4.1建立灣區生態環境協同共治機制

建立灣區生態環境協同治理合作機構，完善生態建設和環境保護合作機制，統籌灣區生態環境治理問題，實現目標統一、規劃統一、標準統一以及法律體系統一。開展灣區生態環境保護頂層規劃，建立相對一致、更加嚴格的環境保護目標和環境質量標準體系，針對濕地保護、近岸海域治理、跨域水環境治理、大氣環境治理等出臺系列專項行動計劃。研究制定跨區域生態合作法律法規，在濕地保護、海岸線保護等領域專項立法，推進將環保執法納入公安部門，建立灣區環境聯合監測監察制度、跨界河流與大氣聯合共治制度、環境基礎設施共建制度、環境應急協作處理制度等。

4.2系統實施灣區山水林田湖草生態修復

構建完善的灣區生態保護體系，率先推行自然資源管理機制體制改革，嚴格“三線一單（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單）”管控，對灣區山水林田湖草進行整體保護、綜合治理、系統修復。強化生物多樣性保護和自然保護區建設，加強退化土地綜合治理，加快推進森林碳匯工程建設。開展濕地治理與修復，嚴格保護紅樹林等濱海濕地，注重湖泊、河口等淡水濕地資源的保護與恢復，構建功能完備的灣區濕地公園體系。控制填海規模，串聯灣區海岸帶，打通深港、珠澳跨界綠道，實現灣區休閑廊道的互連互通。

4.3以目標為導向實施環境污染治理

4.3.1嚴格實施流域水環境質量目標管理

按照“流域一控制區一控制單元”三級分區體系，實施以控制單元為空間基礎、以斷面水質為管理目標、以排污許可制為核心的水環境質量目標管理。優化控制單元水質斷面監測網絡，建立控制單元產排污與海域、斷面水質響應反饋機制，明確劃分控制單元水環境質量責任，未達標水質斷面所在的控制單元制定專項達標方案。推行水污染第三方治理，突出上下游、支流連片區域聯防聯治，加快消除城區黑臭水體。探索實施流域生態補償，重點保證供水水質安全。

4.3.2分類實施空氣質量穩定達標管控

全面實施城市空氣質量達標管理，樹立標桿城市，力爭先行達到比肩國外先進地區的標準。全面深化聯防聯控，統籌防治臭氧和細顆粒物污染，重點加強揮發性有機物和氮氧化物協同控制，嚴格控制煤炭消費總量。

4.3.3嚴格控制入海污染物總量

規范入海排污口設置，全面清理非法或設置不合理的人海排污口，實施人海污染物總量控制。落實珠三角水域船舶排放控制區管理政策，強化港口污染物控制，嚴控油品質量，靠港船舶優先使用岸電，打造低碳生態港口集群。

4.4建立協同有力、分工明確的綠色發展體系

在粵港合作、深港合作等工作基礎上，依托灣區產業優勢，探索各城市差異化、特色化、梯隊化發展模式。以三大優勢產業為基礎，打造世界級現代產業集群，以深圳為中心，完善創新合作體制機制，強化前海深港合作區示范功能，合作打造全球科技創新平臺，建設灣區創新共同體，打造全球重要科技產業創新中心和成果轉化基地;以廣州為核心，加快推動傳統產業轉型升級，重點培育發展新一代信息技術、生物技術、高端裝備、新材料、節能環保、新能源汽車等戰略新興產業集群，打造轉型升級與智能制造經濟示范區;以香港為中樞，推動粵港澳金融競合有序、協同發展，培育金融合作新平臺，擴大內地與港澳金融市場要素雙向開放與聯通，建成具有國際競爭力的金融核心圈。

4.5打造互聯互通的灣區綠色交通、物流網絡

加強基礎設施互聯互通，依托“一中心三網”（世界級國際航運物流中心、多向通道網、海空航線網、快速公交網）體系構建，搭建以鐵路、城際等軌道為主，BRT、公交為輔的公共交通網絡，實現灣區1小時通達。強化內地與港澳公路、軌道網絡的整合，跨界交通無縫對接與口岸建設相結合，推進港珠澳大橋配套口岸、廣深港鐵路客運專線配套口岸等綜合配套設施建設。發展智慧交通，建設“1+3+N”灣區智能交通管理平臺（1個城市交通大數據中心，交通信號集成平臺、交通智能管控平臺、交通信息服務平臺3大平臺，信號控制、電子警察、卡口檢測、流量檢測、停車管理等N個子系統），實現灣區城市交通的一體化建設與管理。整合港口、機場資源，優化空港海港航線，打造世界級空港群和港口群。發展城市智慧物流，探索建立通過大直徑地下管道、隧道等運輸通路，對固體貨物實行運輸及分揀配送的地下管道智慧物流系統。

4.6構建“空天地一體化”環境信息網絡

依托信息產業優勢，創新環境技術支撐，借助3s、MIS（管理信息系統）、大數據、物聯網等技術，搭建圖形可視化、信息可查詢、數據可共享、決策可支撐的粵港澳大灣區“空天地一體化”環境信息網絡，涵蓋環境質量自動監測、環境信息數據庫、環境信息共享平臺、環境質量數字化管理決策平臺等，實現對空氣、水、噪聲、土壤、生態資源等要素的自動監測、數據的共享互通、污染源的動態監管、環境質量變化的動態模擬、環境監察信息的公開公布。

（1）環境質量自動監測：建立環境質量及生態資源自動監測網絡，形成一個集中管理的自動監測管理平臺，實現各自動監測站點的維護控制、監測數據收集。

（2）監測數據可視化：整合環境監測數據，自動計算空氣污染指數、河流綜合污染指數等相關指標，運用GIS進行監測數據的疊加、統計分析和動態圖繪制，最終以報表、可視化圖、環境質量公報等形式進行輸出和公布。

（3）污染源動態監管：整合各地區的重點污染源在線監控系統，實現對重點污染源的實時監控。同時根據環境質量監測數據，實現對污染物的反演，并分析擴散趨勢。

（4）環境風險預警：根據實時監測數據，對超標污染物指和引發污染的污染源進行預警預報，并進行污染要素成因分析和污染源追溯。同時根據對現有環境數據的分析進行趨勢預判，識別潛在風險。

4.7率先建立全覆蓋的碳排放交易市場

以三地現有的試點工作為基礎，以高污染、高能耗和資源型行業為主，適當增加符合交易條件的機構和個人，將配額現貨和自愿減排量同時納為交易產品，建立基于互聯網+的多行業碳排放交易市場。建立碳管理賬戶體系，將企業或個人的碳權進行惟一性及可追蹤性認定，并提供碳權交易、移轉與儲存的賬戶管理服務。建立碳排放核算平臺，分行業、分賬戶實現地區碳排放量的自動核算和集中管理。建立碳排放交易系統，實現碳排放權交易登記注冊、交易和監管核證，強化廣州、深圳、香港碳排放交易所的服務功能和影響力。建立碳金融服務體系，鼓勵發展碳遠期、碳掉期、碳期權、碳租賃、碳債券、碳資產證券化和碳基金等各類碳金融產品和衍生工具，發展環境權益回購、碳保理、碳托管和碳交易財務顧問等金融產品。

4.8強化金融、教育與科研的支撐作用

4.8.1創新金融服務模式

強化環境產品和服務的市場化，建立綠色金融二級市場。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續原則支持生態建設項目。利用政企合作投資基金和國際金融組織、外國政府貸款，積極支持符合條件的生態項目建設。引導銀行業金融機構創新服務模式，加快發展綠色投行業務，開發綠色金融債、綠色資產證券化等適合綠色生態建設項目特點的多元化融資產品，做好政府和社會資本合作模式的配套金融服務。積極支持符合條件的企業在資本市場進行股權融資，發行標準化債權產品，加大生態項目投資。

4.8.2強化教育科研支撐

強化學校環境保護教育體系建設，逐步把環境保護知識納入義務教育課程體系，鼓勵有條件的高校環境專業向實用型轉變。加大環保科研投入，整合環境技術研發資源.組建粵港澳大灣區生態研究院，強化資源環境、生態環保領域核心關鍵技術攻關和轉化應用。

4.9組建粵港澳大灣區生態研究院

加大環保科研投入，整合環境技術研發資源，組建粵港澳大灣區生態研究院，強化資源環境、生態環保領域核心關鍵技術攻關和轉化應用，形成源頭控制、清潔生產、末端治理和生態環境修復的成套技術，為重大環境問題提供系統性技術解決方案，助力發展環保高新技術產業。開展灣區環境基準和標準相關研究，根據實際情況變化及時調整更新污染物質控制標準，增加并細化環境質量標準項目，提高現有項目的環境標準與污染物排放標準。