法治：國家治理現代化的重要路徑

摘要：依法治國和國家治理現代化作為中國共產黨的治國方略和手段，二者之間的關系一直受到學界的關注和討論。從韋伯的合法性理論來看，法治以具有穩定性的法理合法性為基礎，通過建立法理型權威，運用現代官僚制和法律規則體系，回應了民眾的價值需求，避免了傳統治國理政方式的弊端，推動了治理工具的現代化，承認了多元治理主體的平等地位，界定了不同治理主體的治理邊界，推動了治理結構的現代化。

關鍵詞：法治；國家治理現代化；合法性

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2019）19-0020-（12）

Rule of Law：An Important Way to Modernization of National Governance——From the Respective of Weber Theory

DU Li

Abstract：The rule of law and the modernization of national governance are the strategies and methods of the Communist Party of China，whose relationship has always been concerned and discussed by the academic circles.In the view of Webers legitimacy theory，the rule of law， based on the stable legal legitimacy，responds to the value needs of the people through the establishment of legal-type authority，the use of modern bureaucracy and the system of legal rules， avoids the drawbacks of the traditional way of governing the country，and promotes the modernization of governance tools.It recognizes the equal status of multiple governance subjects，defines the governance boundaries of different governance entities，and promotes the modernization of governance structures.

Keywords：rule of law；modernization of national governance；legitimacy

法治是治國理政的基本方式，是實現自由平等、公平正義的可靠保障。黨的十八屆三中全會和四中全會分別提出了“國家治理現代化”和“全面依法治國”的目標，一時間“國家治理現代化”和“依法治國”成為學界討論的“熱詞”。對于二者的關系，雖然學者們莫衷一是，但是學界對于“法治是實現或推進國家治理現代化的重要路徑”已經達成了共識。但是，由于學科背景和研究角度的差異，學者們對這一共識的論證分析是不盡相同的。有研究認為，法治為國家治理提供基本價值取向，如張文顯認為，國家治理現代化的基本特征就是良法之治，現代法治為國家治理注入了良法的基本價值——秩序、公正、人權、效率、和諧[1]；蔡文成認為，法治理念是國家治理的價值之源，法治喚起了秩序、理性和正義，而國家治理就是要實現社會的公平正義和安定有序[2]。有學者則將法治與國家治理置于社會系統的場域中分析，如唐皇鳳認為，要實現行政主導型社會向現代治理型社會的轉變，必須培育和發展立法權和司法權，形成行政權、立法權和司法權三者之間的互補均衡[3]。燕繼榮強調，國家的有效運行離不開兩套系統，即動力系統和制動系統。動力系統通過公民、政黨、社會組織、市場主體之間的互動，為國家發展提供動力；制動系統通過暴力系統、官僚系統和法治系統，對國家運行過程中的失范行為進行糾偏，以保證國家運行的有序性和有效性。而法治為國家的正常運行提供了必要的“軌道”，有利于國家動力系統的有序運轉[4]。還有學者嘗試從法治效能的角度，分析法治對于國家治理現代化的必要性，如齊衛平、姜裕富認為，依法治國對國家治理現代化過程中的主流話語體系的重構、公共權力邊界的重劃、執政黨形象的重塑有著積極影響，從而推動社會治理體制的創新和多元主體共治機制的構建[5]。竹立家認為，一個現代化的國家治理體系，本質上是一個法治體系，是一個政府、社會、個體都按照憲法法律行為的“規則體系”[6]。因此，法治可以對公共權力與私人權利的邊界，對國家-市場-社會之間的關系進行規范，促進國家治理現代化。

雖然上述學者的研究切入點不同，但是我們仍然能看出學術界的已有研究多集中于對“法治”與“國家治理現代化”兩個概念的解讀性分析，缺少必要的解釋性分析。解讀傳統和解釋傳統作為社會科學研究的兩個基本傳統，具有不同的側重點。解讀傳統的目的在于厘清特定人類活動在特定文化條件下的內涵或意義；解釋傳統的目的則是尋求具體事物或事件的內在機制以及與之相應的因果、辯證、對話型或歷史性關系[7]。因此，對“法治”與“國家治理現代化”，除了對兩者內涵和意義方面的解讀，還需要將“法治是實現或推進國家治理現代化的重要路徑”這一論題置于歷史的、國家的場域中去解釋。學術界一直以來存在這樣一種觀點，即將全面深化改革與全面推進依法治國看成姊妹篇。俞可平認為，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革、推進國家治理現代化的總目標，四中全會提出建立法治體系和法治國家的戰略目標，其實就是在推進國家治理現代化方面邁出實質性的步伐。所以，實現國家治理現代化與建設法治國家，是總目標和子目標的關系[8]?？梢?，執政黨將法治作為推進國家治理現代化的重要抓手。那么執政黨做出這種戰略選擇的動力機制又是什么？趙海立認為，政治合法性的基礎在橫向上體現為政治體系的合利益性、合道德性和合法律性，在縱向上體現為傳統形態向現代形態的轉變[9]。趙鼎新指出，意識形態、程序和政府績效是國家合法性的三個最根本來源[10]。但是，三者并無優劣之分，只是社會變遷會導致國家政治合法性來源側重點的變化。隨著全面深化改革和國家治理現代化的持續推進，執政黨如何在復雜多變的社會環境中持續獲得政治合法性，應對可能潛在的“合法性危機”，這是一個值得我們思考的課題。因此，從執政黨的角度出發，重新審視這一論題，也許能夠幫助我們理解這一論題背后的政治邏輯。作為執政黨，其最大的政治關切是保持和鞏固執政地位，獲得持續的政治合法性。換言之，保持和鞏固政治權威地位是執政黨做出某一政治行為的動機。在眾多關于政治合法性與政治權威的研究中，馬克斯·韋伯的合法性理論無疑具有開創性。他從經驗的角度為我們分析政治關系提供了一個視角。所以，本文期望借助韋伯的合法性理論為該論題的論證提供一個新的分析框架，為讀者理解法治之于國家治理現代化的重要性略盡綿薄之力。

一、馬克斯·韋伯的合法性理論——一個分析框架

合法性問題是政治學研究中的一個基本問題。一個國家的統治者基于何種政治合法性統治這個國家，其合法性來源對其國家治理的方式、手段都有一定的影響。正如韋伯所說，任何統治都有企圖喚起并維持它的“合法性”的信仰[11]。那么執政黨將法治作為國家治理現代化的重要路徑，是否存在喚起并維持民眾對其合法性認同的政治動機呢？我們不妨從韋伯的合法性視角對這個論題進行再探討。

（一）合法性：政治統治的基礎

“合法”作為與“非法”相對的詞語，早已為人所熟知。但是，我們此處所討論的“合法性”并非法學意義上指涉某種行為符合法律規范的要求，而是政治學意義上指涉某種政治統治獲得了被統治者的政治認同。無論政治共同體以何種形式存在，它都無法回避對其合法性問題的回應和解釋。作為獨立且自由的個體為何要服從他人？可能迫于他人的暴力威脅，也可能受到他人的經濟剝削，然而所有的強力并不足以使自由之個體永遠服從他人。另一方面，在人類社會中也不存在永恒的強者，即使是最強者也不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務[12]。所以，統治盡管存在強制的可能，但并非完全基于強制力和暴力機器而存在。通常認為，只有被統治者對統治者產生情感上的依賴、價值上的認同和行動上的支持，才會基于對統治者的政治認同，自覺自愿地服從其統治。只有這種具備合法性的政治統治才會具有持久性和穩定性。作為統治者，可能其體格較之他人更強壯，資本較之他人更雄厚，但是這些都只能作為其權力的物質基礎。然而權力與權威不同，韋伯認為，權力意味著在一種社會關系里，哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上[13]。簡而言之，權力是迫使他人服從自己的力量。這種力量帶有一定的脅迫性。權威則是他人基于認同，自愿服從自己的力量。這種力量帶有一定的強制性。但是，權威的強制性并非來自統治者本身，而是來自被統治者。因為被統治者基于對統治者高尚德行的認同、非凡能力的認可，抑或是其他方面能力的承認，才會選擇自愿服從統治者的統治。一旦被統治者對統治者不具備政治認同感，統治者的合法性危機便隨之誕生了。因此，統治者有權力，并不一定有權威。只有將權力轉化為權威，并設法維持被統治者對權威的認同，才能避免合法性危機，進而鞏固其政治統治。既然合法性是政治統治的基礎，那么不同類型的合法性必然具備相對應的政治統治和政治管理形式。所以，了解合法性的分類，進而分析不同類型的權威及其支配形式，對我們理解和掌握韋伯的合法性理論框架是大有裨益的。

（二）合法性基礎、權威類型及支配形式

不同的歷史背景和社會環境會孕育出不同類型的合法性，而不同的合法性基礎必然與相應的權威類型相結合，通過對應的支配形式實現對社會的治理。據此，韋伯根據被統治者認同事物的不同，將理想的權威類型歸納為：傳統型權威、魅力型權威和法理型權威。傳統型權威的合法性是建立在被統治者認同歷史傳承下來的風俗、習慣等傳統具有不可否決性的基礎上，如宗族社會中長老的權威。魅力型權威的合法性建立在被統治者認同領袖具有非凡稟賦并愿意擁戴或追隨領袖的基礎上，如革命或社會運動中英雄人物的權威。法理型權威的合法性建立在被統治者認同規則、章程和制度具有公正的價值和程序基礎上，如依據法定程序產生的國家領袖所具有的權威。雖然統治者獲得了相應權威，依據合法性建立起自己的統治，但是統治者很少直接親自參與國家治理，而是借助一個行政管理班子對國家進行治理。而這個行政管理班子在不同權威類型下，與不同類型的制度相結合，便產生了不同的支配形式。

在傳統型權威統治下，統治者是依照歷史傳承下來的傳統規則進行統治的。因此，統治者只要遵循傳統便能保持其合法性，而被統治者也只在傳統的范圍內對統治者表示服從。在這種類型的社會中，統治者只受到傳統的約束，在傳統的范圍內，具有無限的權力。因此，協助其實施國家管理的“官員”權力的大小，并不完全依據“官員”的職位高低，而是依據統治者的意志。所以，行政管理班子中的“官員”與統治者之間更容易形成一種人身依附關系，統治者則更愿意將“官員”和民眾看作自己的家產。因而才會有人感嘆：“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。因此，與傳統型權威相對應的支配形式被稱為家長制。

在魅力型權威統治下，統治者因被認為具有非常人的能力，具備他人無法企及的素質，或者被視為神的化身或代表，而成為群體中的領袖。在這種類型的社會中，統治者是否具有魅力品質是由被統治者來界定和評價的。一旦統治者被認定具有某種魅力品質，獲得了相應的合法性，便可以建立起相應的統治。然而，一旦被統治者否定了統治者具備的魅力品質，其統治便失去了合法性。因此，魅力型權威是一種相對不穩定的權威類型。統治者為了保持和維護其合法性，就需要不斷創造“奇跡”以證明自身的非凡稟賦和魅力品質。而協助領袖實施國家管理的行政管理班子，既非具備專業業務技術的官員，也非依據依附關系選擇的“官員”，而是依據魅力品質選擇的“親信”[14]。這種“親信”與統治者雖然不存在人身依附關系，但是卻有著信徒與領袖的魅力信仰關系。因此，周雪光教授將魅力型權威的支配形式稱為卡里斯瑪制。

在法理型權威統治下，統治者依據法律、制度、章程等規則體系，遵循一定的規則程序，實現合法的統治。被統治者依據規則理性服從統治，而非根據尊崇傳統或魅力召喚而認同統治者的統治。在這種類型的社會中，協助統治者實施國家治理的是一個完備的官僚體系。在官僚體系中的官員是統治者依據專業資格而非選舉任命的。為了挑選官員，在法理型社會中也有一套考試選拔制度。更為重要的是，官員對上司的服從，源自對規則的敬畏和服從，既不是因為上司具有非凡魅力，也不是因為上司是自己的主人。簡而言之，在法理型權威中，官員是自由的，與統治者不存在附庸關系。所以，合理的官僚制具有非人格化和形式主義的特點。需要明確的是，此處的“形式主義”并非指涉在工作中注重表面、不求實效、不務實的不良風氣。而是一種程序主義或者說對程序正義的強調。因此，與法理型權威相對應的支配形式被稱為官僚制。

但是，由于現實社會的復雜性和多變性，這三種純粹的權威類型并不能完全獨立存在以支持某種統治，往往可能是以某一理想的權威類型為主，同時兼具其他權威類型的某些特點。例如：某領袖因其功績得到民眾的廣泛認可，進而通過合法的選舉程序當選為國家元首，他就同時兼具了魅力型權威和法理型權威。但是，在不同階段起主導作用的合法性因素是不同的，因此，從合法性因素的動態變化中把握國家治理的合法性基礎，更符合實際情況。

二、中國國家治理合法性基礎的歷史演變

隨著歷史的發展和社會環境的變化，人們所處的政治系統也會隨之改變。一種價值在一定的歷史時期可以被當作合法性的來源，但是社會發展引起主流價值和主流文化的更替，愈益有可能導致人們對這種價值的再認識，甚至是質疑。一旦民眾質疑統治者的政治合法性，那么，政治社會的合法性危機便隨之產生。換言之，對于任何形式的政治統治而言，其合法性基礎從來都不是靜止的，而是隨著時空變化而不斷變換的。統治者只有依據時空條件的變換，不斷開拓新的合法性基礎，才能實現穩定有效的統治。因此，對中國國家治理合法性基礎進行歷史回顧，有助于我們理解中國國家治理的邏輯，了解未來國家治理合法性基礎的演變方向。

（一）傳統權威主導型社會

傳統權威主導型社會是一個以風俗、習慣、宗法等傳統為主要合法性基礎、兼具魅力型合法性因素的多重合法性來源社會。在這種類型的社會中，統治者不僅具有被民眾廣泛認同的超凡稟賦，也具備被傳統所認可的合法性。這種傳統權威主導型社會通過魅力是一種血緣品質的觀念實現魅力平凡化[15]，從而將魅力依附于特定的宗族，保證魅力在一家一姓中傳承。與純粹的魅力型權威社會相比，統治者通過宗法制度將魅力品質變為一種可以被繼承的傳統，使得傳統權威主導型社會的統治更為穩固。在中國歷史上，這種類型的社會表現為自秦朝以來的歷代封建王朝統治下的社會。例如，漢高祖劉邦通過斬白蛇，被民眾認為具有超自然的能力，是負有天命的“天子”，從而與民眾建立起領袖與信徒的關系；在此基礎上通過戰爭、有效的管理等方式，不斷創造“奇跡”以強化民眾對其非凡品質的認同，進而聚合更多的信徒，最終得以建立大漢王朝。王朝建立后，一方面需要不斷提高百姓的生活質量，維護一個安定有序的社會狀態，以此繼續鞏固和維持自身的魅力品質；另一方面需要通過禮儀教化、宗法制度實現魅力平凡化，建立和發展傳統權威以實現長久穩定的政治統治。因為在以魅力為基礎建立起來的信徒與領袖關系中，領袖如果無法始終保持創造非凡功績的能力，信徒的期望得不到滿足，便會產生合法性危機。但是，決策失誤、自然災害和外敵入侵等主客觀因素的存在，使得任何統治者都無法保持不斷創造“奇跡”的能力。因而在傳統中國，魅力的平凡化是每個統治者，特別是王朝統治的開創者不得不面對的課題。

在古代中國，協助統治者實施國家管理的是一個龐大的官僚體系。然而，中國的官僚制并非韋伯所倡導的法理型權威中的官僚制，而是與傳統權威相適應的“家產制”。在這種支配形式中，官僚與君主之間是具有人身依附特征的主仆關系；官僚的任用選拔不依賴于特定的考試制度和績效，而是依靠君主的個人意志。例如：太子登基加冕后，多傾向于任命自己的老師（太師）為協助治國的股肱之臣。因此，古代中國是家國同構的社會。雖然隋唐以后科舉制形成并得到發展，甚至形成了文武分類和中央與地方分級的考試體系，但是，這樣看似更為公平和科學的考試制度不是為了挑選具有專業業務技術的官員，而是為了實現禮儀教化和暴力強化。首先，科舉制中的文試主要以儒家經典教義為考試內容，期望通過這種選拔制度引導民眾學習儒家教義，遵守綱常倫理，強化傳統權威的合法性。其次，科舉制武試則是統治者為了選拔武藝高強、通曉領兵之術的將領，以強化國家暴力機構的力量，增強對內鎮壓反抗和對外防御入侵的能力。因此，古代中國的“家產制”盡管在形式上與韋伯所說的官僚制相似，但其特點是恭順而非理性。另一方面，由于君主與官僚之間是主仆關系，那么官僚在其管轄區域內實施管理的合法性基礎是皇權而非民意。因此，封建帝國的官僚傾向于向上負責而非對民負責。同時，由于“家產制”下的官員尊崇的是傳統，而與宗法、風俗相對應的是具有血緣關系的宗族和處于風俗范圍之內、具有地緣關系的同鄉。所以人情關系網絡對“家產制”的運行也具有一定影響。因此，在傳統權威主導型社會中，魅力和傳統既影響權威合法性的基礎，也通過非正式渠道影響權力的運行機制。

（二）魅力權威主導型社會

魅力權威主導型社會是一個以某種非凡能力不斷創造超常業績，以彰顯和鞏固統治合法性基礎，并以傳統因素和法理因素作為合法性補充的社會。在中國歷史上，它主要體現在中國共產黨領導中國人民進行革命、建設和改革開放的歷史進程中。一方面，在革命和建設時期這種魅力主要來自于廣大民眾對馬克思主義尤其是共產主義理想的高度認同。1840年鴉片戰爭后，西方資本主義經濟沖擊了封建的自然經濟，加上封建地主和官僚的剝削，民眾生活水深火熱；西方“自由”“民主”和馬克思主義思潮沖擊了封建綱常倫理和“天命觀”，滌蕩了民眾的思想；而百年戰亂則讓民眾失去了安居樂業的場所。在這種歷史條件下，馬克思主義尤其是共產主義理想所描繪的人人平等、沒有貧窮、沒有壓迫、沒有剝削的美好社會藍圖對民眾具有相當的吸引力。另一方面，近代歷史上戊戌變法、清末新政和辛亥革命紛紛失敗，進一步增強了共產主義理想的吸引力，使得廣大民眾在共產主義的非凡魅力下聚合，進而在民眾與中國共產黨之間建立起黨員和領袖的關系。這也成為中國共產黨建立中華人民共和國后的合法性基礎之一。無論是1949年第一屆中國人民政治協商會議對中國共產黨執政資格的認可，還是1954年第一屆全國人民代表大會對中國共產黨執政資格的認同，在某種程度上，我們都可以視為民眾以規則、制度或章程等理性規則體系和程序對黨的執政地位和共產主義理想的非凡魅力賦予了法理型權威。

革命成功后，為了兌現共產主義理想的承諾，中國共產黨領導人民進行了各項建設，在極其艱苦的條件下，恢復了國民經濟，成功進行了社會主義改造，提前實現了“一五計劃”，戰勝了三年自然災害等等，最終形成了經濟績效合法性。這對中國共產黨統治的合法性基礎進行了有效的補充。進入改革開放階段，中國共產黨以持續、穩定地創造經濟奇跡來增強其經濟績效合法性。同時，通過建立中國特色社會主義來調適共產主義理想的魅力基礎。因為從社會主義到共產主義還有很長的路要走，我國在社會主義初級階段的奮斗歷程仍比較漫長。實現共產主義的復雜過程性和漫長時間性會使共產主義理想對民眾的吸引力下降，進而有可能削弱統治的合法性基礎。因此，為了適應改革開放帶來的社會變遷，執政黨應該在治理的有效性中不斷累積合法性[16]。

與古代中國一樣，新中國也存在一個官僚體系協助執政黨實施國家管理。不同的是，這個官僚體系的合法性基礎不是來自“上司”或者統治者的授權，而是來自支撐官僚體系運行的一系列規則和程序。但是，這種官僚體系也不同于韋伯意義上的官僚制。因為在魅力主導型權威社會中，官員并非完全服從于規則理性，也會服從基于魅力建立起來的黨員與領袖關系。簡而言之，新中國的官員一方面要遵守國家法律、規則和制度，另一方面也要響應執政黨的號召。因此，當常規政治機制不起作用時，執政黨便可以利用與官員之間的領袖與黨員的關系，通過政治運動的方式對社會實施控制和管理，“大躍進”運動、“文化大革命”等都是如此。這種常規政治的補充機制，周雪光稱之為“運動型治理”[17]。除此之外，中國傳統血緣、同鄉、同業觀念的存在，使得官員根據關系親疏所形成的“差序格局”[18]，在實施行政管理時往往存在“因人而異”的現象，甚至出現權力尋租等腐敗行為。因此，在魅力主導型社會中，官僚體系盡管具備一定的規則意識和程序思想，但是由于黨員與領袖關系的存在，加之傳統宗法觀念、人情觀念的影響，行政官僚依然無法完全遵守規章和程序。

總而言之，從國家治理的歷史變遷來看，在經歷古代中國向現代中國的轉型過程中，不同歷史階段的政治合法性來源具有不同的側重點。在古代中國，政治合法性的來源側重于基于魅力平凡化形成的傳統；而在現代中國，政治合法性的來源側重于共產主義的意識形態魅力和基于執政黨政績形成的政績合法性。關于政治合法性的政績方面，韋伯最初的理論并沒有提及，而是現代韋伯主義者——李普塞特對韋伯合法性理論的完善和超越。李普塞特認為，任一民主國家的穩定不僅取決于政治制度的合法性，也取決于國家治理的有效性[19]。這種有效性最為直接的體現是執政者的政績合法性。但是，政績合法性有著內在的不穩定性，因為它承載著具體的承諾，而一旦作出的承諾沒有兌現，政治危機將接踵而至[20]。畢竟，國家治理有效性的缺失會對政治制度和執政者統治的合法性造成沖擊。因此，要盡可能避免合法性危機，就需要為政治合法性注入新的來源，以避免過分依賴政績合法性可能帶來的合法性匱乏問題。

三、合法性變遷：國家治理現代化的路徑選擇

就中國經濟發展的實際而言，隨著經濟全球化的深入推進，中國經濟與世界經濟融合的程度進一步加深。因此，當資本主義世界爆發經濟危機時，中國經濟很可能會受到負面影響。與此同時，中國經濟進入新常態，中高速增長成為常態，已經無法在經濟增長上持續創造高速增長的“奇跡”。從理論上來看，政治統治的有效性與政治統治的合法性之間是一種非線性關系。這意味著政績合法性與政治合法性并非亦步亦趨的關系，存在合法性低但有效性高或者合法性高而有效性低的可能。除此之外，后發國家在經濟發展初期具有后發優勢，能夠取得發達國家難以實現的高速增長。但是，隨著后發國家經濟的開放性增強，影響其經濟發展的不確定因素增多，加之經濟發展的周期性規律和可能存在的政府決策失誤等等因素，都意味著沒有任何一個政治體系能夠保證經濟長期穩定的高速增長[21]。因此，執政黨的政績合法性基礎存在削弱的可能。另一方面，隨著對外開放和深化改革帶來的社會變遷，中國社會意識形態領域呈現多種意識形態相互影響的局面，主流意識形態需要不斷調整，以滿足中國共產黨執政的需求和現代化發展的需求[22]。正如塞繆爾·亨廷頓所說：“社會及經濟現代化對政治與政治體制所起的破壞性影響有許多形式。社會和經濟的變化必然使傳統社會與政治集團瓦解，并削弱對傳統權威的忠誠。”[23]因此，要通過超越政績合法性，完善合法性來源的渠道，進而避免可能產生的合法性危機。只有當一個政治體系獲得的“散布性支持”越廣泛，其政治穩定性才有可能更加穩固。在這一方面，中國共產黨已經作出了一些有益的嘗試。例如，通過建立農村新型合作醫療制度、城市居民最低生活保障制度等涉及民生的政策來改善人民生活，提升人民對執政黨滿意度進而增強其合法性；通過反腐敗工作重塑執政黨的光輝形象；通過提出“中國夢”“社會主義核心價值觀”等一系列新的價值觀念，豐富和發展中國特色社會主義的內涵，喚起和維持人民群眾對中國特色社會主義的信仰等等。這些措施在一定程度上對執政黨保持合法性基礎具有積極作用。但是，這些措施的指向依然是對政績合法性的追求，只是由單一經濟績效轉向經濟、民生、政治等績效并重轉變。而這些績效又是一個個具體政治承諾的體現，因此，一旦民眾對統治者的績效創造能力產生懷疑，就有可能導致合法性危機。

根據韋伯的觀點，法理型權威是現代國家典型的合法統治形式。所以，解決國家治理現代化過程中合法性困境的有效途徑是實現合法性基礎由魅力權威主導型向法理權威主導型轉變，其實質就是實現治理權威、治理工具和治理結構的現代化。因此，要證明法治是國家治理現代化的重要路徑，就必須論證法治相較于其他治理方式更能促進治理權威、治理工具和治理結構的現代化。

（一）法治：治理權威的合法性基石

亞里士多德認為，一個治理得良好的國家，應該是由法律而不是由人進行統治。因此，在一個秩序井然的國家里，人民崇尚法律甚于尊崇個人或政治團體的魅力。歷史發展業已證明：隨著經濟發展和人民受教育程度的提高，一個國家的民眾較之以往任何時候更具有民主、自由、平等等權利觀念，以往傳統所賦予政治共同體的合法性受到普遍質疑，以往魅力所包裝的政治共同體的合法性難以為繼。所以，要實現國家治理現代化就需要改善治理權威合法性的基礎。

在以傳統作為合法性建立的統治中，韋伯認為存在著一個雙重王國，即實質上受傳統約束的統治者行為的王國和實質上不受傳統約束的統治者行為的王國[24]。簡言之，統治者在傳統允許的范圍內可以完全憑借自己的好惡實行專制統治。在古代中國，統治者通過三綱五常等道德傳統，不僅實現了魅力平凡化，還增強了君主專制的合法性。在魅力權威主導型階段的新中國，一方面國家法律體系缺乏完備性和系統性，另一方面在當時的主流話語體系中，注重“階級”“革命”，不強調“法律”“法治”。這些主流話語進一步強化了民眾對執政黨魅力的依賴心理。所以，當執政黨打破常規政治機制、發動政治運動時，民眾不僅沒有質疑這種運動型治理機制，反而以高漲的熱情參與其中。但是，每一次運動型治理機制的啟動既實現了統治者維護統治的目的，也對法律體系產生了巨大的沖擊，進而削弱了法理型權威的基礎。

隨著時代的變遷，歷史向執政黨提出了新的課題。如何在復雜多變的現代社會保持穩定有效的政治合法性成為執政黨必須回答的問題。對此，黨的十八屆三中全會提出以國家治理現代化應對日趨復雜且多元的社會變遷。而多元價值并存的社會必然需要一個規范的體系去協調和控制社會沖突。在傳統道德體系和魅力體系的吸引力日漸減弱的當下，以法治重塑執政黨的合法性基礎，構建以法理型權威為主導的權威體系，是喚起人民認同、增強民眾對黨和政府的政治信任的有效方式。美國法學家龐德認為，在今日，法律秩序已經成為一種最重要的、最有效的社會控制形式。其他所有的社會控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審察之下運作[25]。現代社會的公民是具備民主意識和自由觀念的行為主體，他們對公平、正義、自由和平等價值的追求，是執政黨必須予以積極回應的。因為一旦無法對此作出積極回應，執政黨就無法創造有效的政治績效和社會績效，以解決深化改革時期經濟績效下降帶來的績效合法性不足的問題。另一方面，法治逐漸成為主流話語體系中的關鍵詞，進一步反映了民眾對法理型權威的期待。法治的本質應該是良法之治，“是一種善和良好的狀態”[26]，是對公平、正義、自由、平等這些價值的確定。因此，法治已經逐漸成為傳統和魅力的替代性因素，成為新時期治理權威合法性的基石。

（二）法治：治理工具和治理結構的現代化

與法理型權威相對應的支配形式便是官僚制。一提起官僚制，人們想到的多是“搞特權”“講形式，不求實效”“遇事拖拉”等具有消極意義的詞匯，這實際上是對韋伯意義上的官僚制的誤讀。在古代中國，與傳統權威相對應的是“家產官僚制”而非真正的官僚制。在韋伯看來，在法理型權威中，人們服從有合法章程的、事務的、非個人的制度和由它所確定的上司[27]。換言之，人是具有規則理性的個體，對規則的敬畏甚于對傳統和魅力的崇拜。所以，在這種規則至上的社會中建構起來的官僚體系，必然也是一個具有規則意識的群體，而他們的權力是正當程序和規則所賦予的。在這種支配形式下的國家治理，必然是依據法律、制度等規則體系進行的法治。

1.法治有利于治理工具的現代化

法理權威主導型社會中的官僚體系是一個具有規則理性、遵守規章程序的體系，有利于實現國家治理現代化所蘊含的公平、正義的價值。一方面，法理權威主導型社會中的法律必然是體現理性、公平、正義的良法。它既確定國家的權力邊界，也劃定了公民權利的范圍。法治這種保障人權的功能，對可能發生的侵權行為起到了約束和糾偏的作用。另一方面，在與法理型權威相適應的官僚制中，官員具有官僚制的一般“精神”，即形式主義和功利主義。所謂形式主義是指根據規則要求，依照規定的程序對待工作任務。韋伯認為，由于官員是具有規則理性的人，因而是沒有“憎恨”和“激情”的，他們對待工作任務不會因人而異，只會根據職位所賦予他們的責任和義務去完成工作。所謂功利主義是指官員會負責任地履行職責，以此來取悅被統治者。在法理型權威中，官員是經過公開考試錄用的具有專業業務技術的人員，他們的薪酬是由納稅人所繳納的稅金承擔的，所以官員是相對自由的，與統治者不具有人身依附關系。而這種以被統治者滿意度為取向的功利主義，在一定程度上又能對統治者可能存在的侵權行為形成一定程度的制約。盡管這種非人格化的治理方式得到傳統觀念“不近人情”的評價，但是與傳統“近乎人情”的治理方式相比，體現法治基本特征的官僚制，以看似“呆板”的形式主義，盡可能地避免了人情關系等非理性因素造成的社會不公，體現了國家治理現代化公平、正義的價值取向。所以，以法治推動治理工具由家產制、卡里斯瑪制向現代官僚制轉變是十分必要的。

2.法治有利于治理結構的現代化

法理權威主導型社會是一個規則社會，這個社會系統中的各個組成部分都處于一定規則所確定的“軌道”上運行。與以往兩種社會類型相比，法理權威主導型社會的政治合法性更為穩固。這不僅是因為法律、規則體現著“公共的善”，使合法性基礎更穩固，也因為社會系統中的各個部分在固定的“軌道”上有序地運行著。在權力高度集中的國家與社會同構階段，以執政黨和政府為代表的國家是唯一合法的治理主體。但是隨著市場經濟的發展，僅僅依靠國家這個治理主體難以有效治理不可能避免出現的社會問題和公共危機。因此，多元主體參與國家治理是國家治理現代化的題中之義。法治作為國家發揮“元治理”功能的重要工具，對于引導并規范多元主體參與國家治理有著積極意義。第一，法治使各治理主體的治理邊界明確化，為多元主體參與國家治理提供了公共空間。現代治理理論認為，國家并非唯一的治理主體，要實現公共問題的有效解決，應當充分發揮國家、市場與社會各自的治理優勢，構建多中心協同治理格局。法治通過正確的立法可以對三者的治理邊界進行規范和界定，也可以建立起一套符合多元主體利益要求的合作機制，為多元主體的合作治理，提供必要的制度保障。第二，法治是適應主流話語體系轉變、吸納公民參與國家治理的有效路徑。語言，不僅是一種符號，也是一種權力。正如福珂所說，“如果沒有話語的生產、積累、流通和發揮功能的話，權力關系自身就不能建立起來和得到鞏固。如果不是通過話語的生產，權力就不能被實施”[28]。所以，統治者為了喚起被統治者對其合法性的信仰，往往通過話語體系的構建來實現目的。隨著經濟現代化、教育普及化和對外開放的深入，以往“革命”“專政”“鎮壓”等階級色彩濃厚的話語，被“自由”“平等”“公正”“法治”所取代。一方面，為了回應民眾對現代社會價值體系的期待，適應社會變遷帶來的社會價值體系重構，執政黨主動將“法治”置于主流話語體系中，以喚起民眾對自身合法性的認同。另一方面，這種回應進一步增強了民眾的現代價值觀念和公民意識，進而形成推動全面深化改革的社會力量，促使國家不斷推進依法治國，通過立法建立起相應的公民政治參與機制，使公民真正成為多元治理主體中的一員，形成“黨委領導、政府主導、社會協同、公民參與”的多元主體治理格局。因此，法治對治理工具和治理結構的現代化也是具有一定價值的。

福山認為，一個實現“善治”的國家，應該是一個既有強大的國家能力，也有負責任的政府和良好法治的國家[29]。因此，國家能力、負責任政府和法治也被稱為現代政治秩序的三個基本要素。由于歷史、文化和社會等多方面原因，無論是以傳統型權威為主導的傳統中國，還是以魅力型權威為主導的現代中國，都試圖通過以傳統因素或意識形態魅力因素或績效魅力因素來構建強大的國家能力，實行向上的權力集中模式，進而實現對國家的有效治理。隨著時代變遷，復雜的社會問題和頻繁的公共危機對執政黨的合法性基礎產生了一定沖擊。為了喚起并增強民眾對其合法性的認同和信仰，執政黨嘗試構建法理合法性來彌補傳統和績效魅力合法性削弱所產生的政治信任問題。這種治理權威類型的變遷，必然帶來治理工具和治理結構的變化。法治，不僅是法理型權威的體現，也是現代社會的基本特征和治理方式。它通過建立體現“至善”的良法，彰顯國家治理現代化以人為本的價值取向；通過引導民眾崇尚法律、遵守法律，形成規則理性，從而避免“人治”，促進治理工具的現代化；它通過重塑主流話語體系，倡導現代價值觀念，并通過完備的法律體系明晰多元治理主體的治理邊界，進而推動多元主體治理格局的形成。簡而言之，法治以具有穩固性的法理型權威，運用現代官僚制和相應的法律體系，推動著國家治理現代化。

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作者單位：杜力，西南大學政治與公共管理學院；重慶400715；Email：SWUduli@163.com。