教師如何用好懲戒權(quán)

侍海艷

【摘要】當前，我國在教師懲戒權(quán)上存在兩個亟待解決的極端問題：一端是懲戒權(quán)被濫用，另一端是懲戒權(quán)被放棄或怠用。解決濫用的有效方法有兩種：一是合理限制懲戒權(quán)的運行；二是保證被懲戒學生事后獲得救濟的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力。而解決放棄或怠用的最好方法則是構(gòu)建落實教師個人與國家責任體系。

【關(guān)鍵詞】教師懲戒權(quán) 權(quán)力制約 申訴 個人責任 國家責任 【中圖分類號】D922.16 【文獻標識碼】A

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》第14條明確提出“制定實施細則，明確教師教育懲戒權(quán)”。2019年7月9日，教育部在國務院新聞辦公室專門召開的新聞發(fā)布會上表示，將根據(jù)《意見》明確實施教育懲戒權(quán)的原則，制定實施細則，抓好《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）修訂工作，確保教師的教育懲戒權(quán)有效運行。目前，我國在教師懲戒權(quán)上存在兩個亟待解決的極端問題：一端是懲戒權(quán)被濫用；另一端是懲戒權(quán)被放棄或怠用。要解決上述問題，須從以下幾個方面切入。

構(gòu)建形式、實質(zhì)和程序三位一體的控權(quán)機制

國家一旦通過法律的形式將教育懲戒權(quán)授予教師，那么對于教師而言，懲戒權(quán)就是“權(quán)力”而非“權(quán)利”。孟德斯鳩曾言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才會休止”。因此，權(quán)力必須受到制約，對教師懲戒權(quán)的制約可以從以下三方面展開。

首先，健全相關(guān)法律法規(guī)，從形式上制約懲戒權(quán)。法律制度是控制權(quán)力最有效的方法，教師懲戒權(quán)的行使必須有法可依。這里的法既可以是法律，也可以是法規(guī)、規(guī)章以及校紀校規(guī)等，立法者不論以何種形式設置懲戒制度都必須對懲戒對象、懲戒范圍以及懲戒方式和幅度作出具體且明確的規(guī)定。第一，教師懲戒針對的主要是學生的“失范行為”，失范行為是懲戒權(quán)行使的前提條件，其構(gòu)成必須具體明確，否則必將埋下濫權(quán)的隱患。第二，教師懲戒主要適用于一些輕微的違紀行為，如上課講話等。教育懲戒除教師懲戒外還包括學校懲戒。與教師懲戒相反，學校懲戒則主要適用于一些嚴重的違紀行為，如考試作弊等。二者不能混同，否則就會導致權(quán)責不明。第三，懲戒的方式和幅度必須具體且精確。例如，若法律規(guī)定罰站不得超過10分鐘，那么超過10分鐘的罰站就是體罰。

其次，嚴格執(zhí)行比例原則，從實質(zhì)上制約懲戒權(quán)。比例原則也被稱為“過度禁止原則”，包含三個子原則。一是適當性原則，即手段必須有助于目的的達成。教師懲戒學生時，應以達成各級學校教育教學目標為目的。二是必要性原則，即在適合達成目的的多種手段中，應選擇對被懲戒者最有效且影響最小的手段。懲戒只是達成教育目的的方法之一，可不對學生施以懲戒的，當以不懲戒為原則。三是狹義比例原則，即考量手段與目的間的比例是否妥當。例如，面對經(jīng)常欺凌弱小、屢勸不聽且記過亦不見成效的學生，教師被迫以物理手段懲戒該學生、促其改過時，該懲戒手段已符合前述之適當性和必要性原則。然而，倘若教師于初次懲戒時便鞭打其腿部十下，并將其趕出教室，那么，該懲戒措施便有違狹義比例原則，因為其超出了合理懲戒范圍。

最后，堅持事前聽證，從程序上規(guī)制懲戒權(quán)。根據(jù)自然正義原則，“任何權(quán)力必須公正行使，對當事人的不利決定必須聽取他的意見”。聽取當事人意見的程序，在法律上被稱為聽證，是自然正義原則的核心內(nèi)容之一。聽證有正式與非正式之分，正式聽證程序可參見《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，非正式聽證程序則無固定模式。自然正義原則是一個靈活的概念，它并不要求權(quán)力行使主體必須采取正式聽證形式，只要求采取適合案件情境的聽證形式。中小學教師于日常教學活動中所實施的懲戒行為往往不會對學生造成非常重大的權(quán)益侵害，有鑒于此，沒有必要要求教師必須采用成本高、手續(xù)煩瑣的正式聽證程序。

建立申訴制度，以權(quán)利制約權(quán)力

建立申訴制度的目的在于保證受懲戒學生事后獲得救濟的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力，即學生以法律賦予的權(quán)利進行自我保護，使公權(quán)力無法侵蝕。目前，我國關(guān)于學生申訴制度唯一可資引據(jù)的，是《中華人民共和國教育法》第四十二條第四項規(guī)定，受教育者有“對學校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權(quán)利。在“北大法寶”之“法律法規(guī)”中以“學生申訴”為關(guān)鍵詞進行搜索，發(fā)現(xiàn)僅有重慶市目前設有學生申訴制度。《重慶市學生申訴辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，所有學校（包括高等院校、高職以及中小學）的學生，對學校作出的涉及本人權(quán)益的處理決定不服，可以向有關(guān)部門提起申訴。雖然該《辦法》并未明確將教師懲戒納入學生可申訴事項之中，但其相關(guān)規(guī)定已日臻完善，為教師懲戒申訴制度的建立提供了寶貴經(jīng)驗。

懲戒是教師達成教學目的的一種日常手段，教師個人可于教學過程中即時即地作出。如果一個教師在一天中懲戒學生1次，那100個教師就是100次。在這種情況下，如果所有不服懲戒的學生都直接適用類似上述《辦法》中的申訴程序，顯然不現(xiàn)實，但又不能剝奪學生事后救濟的權(quán)利。解決這一矛盾的最好方法是引入類似于公務員申訴制度中的復核程序。簡言之，學生對教師懲戒不服，可以先向所在學校申請復核，若對復核結(jié)果仍不服，再提起申訴。除此之外，在申訴組織的設定上，不僅要保證其具有相對獨立性，還要保證其人員組成具有科學性，學生（家長）代表、教師代表、教育專家、法律專家都不可或缺。最后，也是最為重要的是，必須確保申訴決定具有法律效力且能被切實有效執(zhí)行，以防學生的申訴權(quán)形同具文。

構(gòu)建落實責任體系，防止懲戒權(quán)被放棄或怠用

與權(quán)力濫用相比，懲戒權(quán)行使的另一個極端問題是放棄或怠用懲戒權(quán)。造成這一問題的原因有很多，但最主要、最根本的是責任體系的缺失：個人責任體系的缺失，使得“懲戒”與“不懲戒”一樣，一些教師出于“多一事不如少一事”的心理，選擇放棄懲戒；一些地方責任體系缺失，使得教師的合法權(quán)益得不到保障，教師不敢懲戒。在這種情況下，應以法律形式明確教師個人與國家的具體責任。

第一，構(gòu)建落實教師個人責任體系，可以從制度和現(xiàn)實兩個層面同時切入。在制度層面，須以法律形式明確規(guī)定，教師有懲戒學生失范行為的職責，讓失職行為可追究。雖然我國《教師法》已規(guī)定教師有履行“教育教學”的職責，但據(jù)此我們無法直接推出教師有懲戒學生不良行為的責任。不論是責任還是職責，須以法律明確規(guī)定為限，如果過于籠統(tǒng)概括，就會出現(xiàn)“責任虛化”，與無規(guī)定并無二致。在現(xiàn)實層面，一方面須貫徹落實責任追究機制，對不懲戒或怠于懲戒的失職行為進行追究，情況嚴重的給予相應的紀律處分；另一方面則要進一步激發(fā)教師的自覺意識，讓教師主動承擔起糾正學生偏差行為的責任。

第二，構(gòu)建落實國家責任體系，可以從確立國家賠償責任入手。教師懲戒權(quán)一旦入法，那么教師的懲戒行為就屬于行使公權(quán)力的行為。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》），國家機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過程中對人民合法權(quán)益造成的損害，由國家承擔賠償責任。相應的，由教師對學生施以懲戒造成的損害，也應當由國家承擔賠償責任。另外，我國賠償采用“國家自己責任理論”。根據(jù)這一理論，學生只能依照《國家賠償法》的規(guī)定向國家請求賠償，而不能再向教師索賠。綜上，將教師行使懲戒權(quán)納入國家賠償?shù)姆懂牐粌H可以保障教師的合法權(quán)益，消除教師的畏懼心理，還可以鼓勵教師戮力從公，確保懲戒權(quán)的有效運行。

（作者為南京師范大學法學院博士研究生）

【注：本文系國家社科基金重大項目“新時代中國改革創(chuàng)新實驗的法治問題研究”（18ZDA134）階段性成果】

【參考文獻】

①許育典：《學校法制與學校行政》，臺北：元照出版有限公司，2014年。