與預防腐敗制度掛鉤關系廉政賬戶存廢

何家弘 鄧矜婷

【摘要】當前，僅接受無法拒收或退還的財物的廉政賬戶利大于弊，可以長期保留。接受不便退回、腐后自新的廉政賬戶實為“洗白”賬戶，其設立應與預防腐敗制度相掛鉤，屬于短期性妥協(xié)措施。

【關鍵詞】廉政賬戶 預防腐敗制度 監(jiān)督

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

作為我國一種特別的反腐措施，廉政賬戶由浙江省寧波市率先于2000年設立，之后推廣到浙江全省乃至其他一些省區(qū)。但后來因實施中顯露出一些弊端，許多省區(qū)又紛紛“銷戶”。一般而言，廉政賬戶是向社會公開的供黨員干部或國家公職人員（下文統(tǒng)稱“官員”）主動上繳無法拒收或退回、或不便退回的禮金、禮物等的賬戶；當事人在上繳時可以匿名，也不需寫明財物的來源；上繳后可在日后被查處時從輕、減輕或免除處分。

廉政賬戶頗有爭議，在學術界主要有支持說、反對說和經(jīng)法治化后可存說。我們認為，這些爭議的主要原因在于廉政賬戶的定位不清。廉政賬戶設立之初就既有解決官員被迫收禮問題的目的，又有鼓勵他們在收禮后能悔過自新的“洗白賬戶”的性質（即“上繳不便退回的財物”）。這是兩類不同性質的行為，應當分別討論。

僅接受無法拒收或退還的財物的廉政賬戶利大于弊

一般而言，對于一個具體制度的利弊分析，應當綜合考慮其合理性、合法性、現(xiàn)實可行性、可替代性及效率等方面。

首先，當前持續(xù)反腐正在改變社會風氣，但仍然存在行賄人想盡辦法將財物交給官員，對其拒收或退還財物設置阻礙。如果要求官員逐一將這些財物準確予以退還，可能會對其工作增加無謂的負擔。如果要求將這些財物統(tǒng)一上交單位公賬，則一方面財物性質不清，單位難以接收，另一方面，需要說明財物來源，既給上繳人員帶來負面的評價，又間接賦予上繳人員舉報行賄人的義務。所以設立專門的廉政賬戶，可以有效地解決無法拒收或退回財物的問題，既在政策上明確此類財物的性質，又方便當事人上繳財物，還避免了不好的影響和額外的義務。此外，由于廉政賬戶僅是接受無法拒收或退回的財物，所以當事人僅在無法找到行賄人或無法將財物準確退回行賄人時才能上繳廉政賬戶。而對于可以退回只是不便退回的財物，廉政賬戶是不接受的。因此，廉政賬戶既不會降低反腐敗的成本，也不會成為當事人的“避風港”。

其次，由于上繳無法拒收或退回的財物，意味著當事人從收到財物到上繳始終處于被迫存留該財物、希望退回的狀態(tài)，主觀上沒有想過要占有該財物，也沒有因為存留該財物而想為他人謀取利益，所以公權力的廉潔性沒有被損害，當事人也沒有想過為他人謀取利益，依據(jù)當前刑法學界對受賄罪的認定，當事人不能滿足受賄罪的主觀要件，因而存留及退回無法拒收或退回的財物的行為不是公權力的腐敗，不構成受賄罪行。接受這類財物的廉政賬戶也就不與對腐敗“零容忍”的政策相矛盾，也不會違反刑法基本原則。當然，由于這類行為本身不構成犯罪，也就不需要寬大處理。雖然行賄人可能會對收到財物的官員有腐敗性的期待，但是這可以通過要求當事人在上繳后以口頭或其它簡單的方式告知其財物已上繳廉政賬戶來輕松打消，從而保護了公權力的廉潔形象。畢竟行賄人必須以某種方式讓公職人員知道是其送禮才能有腐敗的期待，所以公職人員肯定可以聯(lián)系到行賄人。雖然退回財物的阻礙可能比較大，但是聯(lián)系行賄人卻是很方便的。

再次，這兩類財物退回的區(qū)分具有現(xiàn)實可能性么？我們認為，法律上常用的一般人的客觀標準可以用來區(qū)分。對于行為主體，即上繳財物的當事人，可以依據(jù)一般人的客觀標準來幫助自己判斷什么樣的財物是無法退回的，什么樣的財物只是不便退回。如果社會上處于一般素養(yǎng)水平的官員都認為在某種情況下某個財物較明顯地是可以被拒收或退回的，那么該當事人就應當將其退回，而不能作為上繳廉政賬戶的財物。在不確定時，以盡力退回為限，即如果當事人能證明自己確實已經(jīng)盡力拒收或退回財物，但無法成功時，該財物可以被當事人存留，并上繳廉政賬戶。同理，對于評判主體，即對行為主體上繳行為進行評判的監(jiān)督、辦案人員，可以根據(jù)一般人的客觀標準判斷行為主體上繳廉政賬戶的財物，哪些在收受時是無法拒收或退回的，哪些是可以拒收或退回從而不應上繳廉政賬戶的。前者的退回不構成受賄，后者的上繳廉政賬戶不影響其當初收受行為性質的認定。同樣允許當事人證明盡力拒收或退回作為抗辯。所以廉政賬戶與“洗白”賬戶是可以區(qū)分的。

最后，僅接受無法拒收或退回財物的廉政賬戶是具有效率的能夠發(fā)揮不可替代價值的制度。在排除了不便退回財物的上繳后，廉政賬戶不再成為“避風港”，也不會增加查案的困難。所以廉政賬戶的設立、運行成本只是向社會公開一個賬戶，管理這個賬戶，并說明該賬戶只接受無法拒收或退回的財物。當前廉政賬戶可以有效地解決無法拒收或退回財物的問題，減少該問題所導致的公權力資源的浪費。通過要求上繳人通知行賄人其上繳行為，還可以進一步打消行賄人的腐敗期待，更好地維護公權力的廉潔形象。而且廉政賬戶的這種價值因為其允許匿名上繳和作為統(tǒng)一的第三方賬戶的特點而無法由上繳單位賬戶來替代。

綜上，厘清適用范圍后的廉政賬戶顯然是利大于弊的。為了如是發(fā)揮其作用，應當向社會說明廉政賬戶僅接受無法拒收或退回的財物，要求適用一般人的客觀標準對財物性質予以判斷，要求上繳人通知行賄人其上繳行為，適時向社會公布賬戶情況。由于存在當事人可能較長時間未能發(fā)現(xiàn)收到了財物的情況，所以廉政賬戶不應設定具體的上繳時期。

具有“洗白”性質的廉政賬戶如果不能與重要的預防腐敗制度相掛鉤，則可能是弊大于利

廉政賬戶在設立之初就兼有“洗白”的性質。2001年，廉政賬戶是在浙江省寧波市原市委書記許運鴻等多名主要官員因腐敗被查處后才設立的。當初設立的一個主要目的就是用于在官場地震后安定人心，對過去積累的腐敗作一個妥協(xié)，為未來出臺反腐敗措施作一個鋪墊，避免對過去全面清算帶來的行政癱瘓和廣泛社會影響。從這個角度講，“洗白”性質的廉政賬戶發(fā)揮著打擊“十八大后仍不收手”反腐政策等功能，既能降低反腐成本，又可避免打擊面太廣，影響面太大。

然而，“洗白”性質的廉政賬戶允許官員在涉嫌腐敗犯罪后通過主動上繳就可以免除罪責的做法缺乏法律依據(jù)，違背了刑法的罪刑法定原則、平等原則和犯罪基本特征原理等。這類廉政賬戶的長期存在確實不盡合理，或可成為貪官的“避風港”，并且會降低官員的自律標準。從這個角度來看，“洗白”性質的廉政賬戶就可能是弊大于利了。因此，要讓“洗白”性質的廉政賬戶利大于弊，或者說具有合法性，那就要讓其服務于更重要的法治價值和制度反腐的價值。例如，這類廉政賬戶可以與官員財產公示等預防腐敗制度的建立相連接。

雖然我國于1995年就建立了領導干部個人事項報告制度，而且近年來不斷完善，但這畢竟只是內部申報，不是面向人民的官員財產公示。設立具有“洗白”性質的廉政賬戶可以在一定程度上促進我國制度反腐的進步。誠然，這類廉政賬戶的設立具有暫時性。隨著我國反腐敗制度的健全和廉政建設的進步，“洗白”性質的廉政賬戶就可能退出歷史舞臺。

綜上，純粹的廉政賬戶與“洗白”性質的廉政賬戶應當區(qū)別對待。前者的長期設立是利大于弊的，而后者的設立則需審時度勢。如果它不能與重要的預防腐敗制度相掛鉤，則可能是弊大于利的。

（作者分別為中國人民大學大華講席教授，反腐敗與法治研究中心主任；中國人民大學刑事科學法律研究中心研究員，反腐敗與法治研究中心副主任）