美聯儲壓力測試監管特質的啟示

鄭金宇 韓曉宇

壓力測試是銀行審慎監管體系不可或缺的重要組成部分，是實現風險監管前瞻性的必要手段。缺乏監管抓手的壓力測試將失之于“軟”，致使部分機構將壓力測試停留于應對監管的合規報告層面，合規形式大于風險管理內涵。僅重量化結果的壓力測試將失之于“空”，機構和監管部門將沉浸在正常時期資本質量堅實的幻覺中，面對重大風險事件時仍缺乏有效應對措施。習近平總書記指出要增強風險防范意識，未雨綢繆，密切監測，準確預判，有效防范。后危機時代，國際主要監管當局普遍提升了壓力測試重視程度，加強風險防控的前瞻性，采取多種措施壓實銀行機構資本質量。作為危機策源地的美國，銀行監管當局（主要是美聯儲）將壓力測試與資本監管掛鉤，使壓力測試成為對銀行監管工具箱的核心工具，同時提升了資本監管的有效性。美聯儲組織開展壓力測試的監管理念和具體實踐，為我國銀行的監管實踐提供了有益啟示和借鑒。?

啟示1：多目標——防風險與服務實體經濟相結合

美聯儲將年度壓力測試的目標設定為，判斷金融機構（包含銀行控股集團和外資銀行控股公司）在經濟和金融市場的壓力時期，是否有充足的資本持續地為家庭部門和企業部門提供信貸。這意味著，資本對于金融機構的作用不僅在于吸收損失，還在于保持金融機構在壓力條件下的的金融中介能力，也意味著美聯儲年度壓力測試包含了防范金融風險與服務實體經濟的雙重含義。具體實踐中，美國銀行監管當局實施的不同壓力測試側重有所不同，多德弗蘭克壓力測試（DFAST）側重資本損失吸收能力，全面資本分析和審查壓力測試（CAAR）側重風險情況下銀行機構的持續經營能力。

美聯儲壓力測試對于銀行金融功能的要求，與我國當前對銀行服務實體經濟的政策要求在內涵上具有相似性。在當前防范化解重大金融風險攻堅戰的關鍵時期，為我國監管部門將服務實體經濟政策要求納入審慎監管體系提供了實踐參考。

搭建服務實體經濟政策與審慎監管體系的橋梁。當前我國進行了大量推動銀行服務實體經濟的政策實踐，但除了調整小微企業風險權重、動態改善撥備覆蓋率等措施，在既有的審慎監管體系框架下，可用的政策工具不多。大多數服務實體經濟的政策實踐是探索性的、引導性的，還有一些是在特定條件下的窗口指導，相比較為成熟的審慎監管政策工具箱，工具的多樣性也稍顯不足。將服務實體經濟政策要求與相對成熟的、基于巴塞爾協議的審慎監管體系進行融合，既有利于豐富服務實體經濟的政策工具箱，也有利于更好識別服務實體經濟過程中的一些潛在風險隱患。更重要的是，還有利于我國監管部門在同一話語體系下與國際監管同業對話，正面宣傳我國銀行服務實體經濟的政策邏輯、作用和意義。

服務實體經濟是堅實資本質量的應有之意。包商銀行事件后，一些弱信用金融機構融資受到負面沖擊，在金融管理部門的共同努力下，這些機構潛在的金融風險得到很好的控制，但作為這些金融機構客戶主體的一些小微企業、融資平臺的融資可得性卻受到了一定的負面沖擊。這意味著，盡管一些金融機構的資本質量能夠承受自身所受的負面沖擊，但資本質量不夠堅實，也會削弱其金融中介功能，影響實體經濟中部分主體的信貸可得性。因此，保持金融中介能力的必要資本實力應在壓力測試中體現，使機構在防范自身風險的基礎上，仍有能力持續服務實體經濟。

審慎選擇參測對象范圍以平衡服務實體經濟與防風險之間的關系。將服務實體經濟的要求納入壓力測試體系，意味著對資本要求的提升。2019年度，18家參測銀行機構核心一級資本充足率（CET1）從國際金融危機后的4.9%提升至2018年末的12.3%，相當于補充了6600億美元資本。在美國，一些聲音質疑壓力測試過度提高了正常時期下銀行的資本充足要求，在一定程度上影響了銀行信貸效率。美聯儲工作論文（Jose M. Berrospide and Rochelle M. Edge，2019）對此問題進行專門研究，認為由嚴格壓力測試導致的更多資本緩沖確實影響了參測銀行對工商業的信貸，資本要求每提升1個百分點，參測銀行實際發放貸款和貸款承諾將分別下降2個百分點和1.5個百分點。然而，如果從企業的總負債角度考慮，企業的總負債水平并未受到壓力測試影響，這意味著企業從非壓力測試參測銀行獲得信貸的渠道發揮了積極作用，多層次金融市場體現了多元化風險偏好。可以看到，美聯儲一直在調整參測銀行范圍和不同類型銀行的測試頻度，最初參加CCAR的銀行有19家，后來發展到30余家。2019年，美聯儲將資產規模在1000億美元至2500億美元的17家大型銀行測試頻率由年度調整為雙年度，且2019年不測試。

啟示2：重評估——定性評估資本規劃與定量評估相結合

目前，學術界和實務界的一些觀點依然將壓力測試等同于對壓力情景下損失變化的定量測算，將壓力測試的作用局限于分析模擬風險情景對監管指標、財務指標的沖擊，重點關注銀行的整體資本水平是否能達標，三級資本構成中偏重總體資本水平。監管部門也會進行一些定性評估，主要包括機構報送材料的完整性、測試總體設計實施與監管要求的一致性、定量測算和模型的合理性、測試結果與分析的有效性四個方面。這樣做提高了壓力測試結果的準確性，但在一定程度上，仍是從定量角度去評估分析壓力測試的量化結果。

相比靜態的、量化的監管指標達標，就銀行機構動態的資本規劃及具體實踐進行監管審核，對壓力時期金融機構支持實體經濟能力和持續運營、系統性風險防控和社會治理具有重要意義。2008國際金融危機期間，由于缺乏對金融機構資本規劃及實施的動態監管，美國很多金融機構仍按照既定計劃實現對股東、高管的高分紅、高薪酬，使金融監管層陷于被動，在很大程度上激化了社會貧富差距的矛盾，引發的社會性群體性事件甚至超越了金融風險范疇，如隨后發生的占領華爾街運動和西方民粹主義的盛行。

后危機時代的監管改革中，美聯儲就開始對資本規劃進行定性的監管評估，突出了壓力時期資本規劃的實踐意義，實現對機構風險承擔的定量評估和風險防控能力的定性評估，促進壓力測試由風險監測工具向風險監管工具轉變。定性評估的重點在于壓力情景下銀行維持各項資本充足率、杠桿率，特別是核心一級資本充足率高于監管要求的規劃和實踐能力。參測機構需提交全面資本規劃方案，以前瞻性視角描述未來9個季度的資本計劃及預期實施結果，既要體現自身獨特的風險偏好及業務特征，也要充分反映壓力情景對資本規劃的影響。

美聯儲對資本規劃的監管審核有三個要點。第一，美聯儲將銀行機構基于基準情境制定的資本規劃視作壓力情景下銀行的資本規劃，即盡管經濟金融條件嚴重惡化，但機構仍被假定按照原計劃執行股息分配、股票回購以及其他的資本分配，并以此為基礎，審核銀行資本質量是否過關。第二，美聯儲會給予初次審核不達標機構一次修正資本規劃的機會，以滿足壓力情景下資本質量要求。但美聯儲只接受以減少分紅為目的的調整措施，包括減少普通股分紅、減少回購或減少其他資本贖回等措施，不接受外源性融資措施，如發行新股。第三，為保證資本規劃能有效實施，銀行需證明能在（1）有效識別、度量和管理重大風險;（2）強有力的內部控制;（3）董事會和高級管理層的有效監督等方面，提供有效支持。

啟示3：強措施——將壓力測試與資本監管相結合

由于缺乏監管抓手，目前大多數監管當局將壓力測試的要求停留在監管規則中，大多數監管轄區銀行機構將壓力測試僅作為合規流程，大多數銀行機構的壓力測試結果僅以單向合規報告呈現，少有以壓力測試為起因的監管處罰措施。依據2009年版的巴塞爾委員會《壓力測試原則》，壓力測試主要是一項前瞻性的風險管理工具，是識別風險及監控和評估相關活動的重要依據，并未特別指出其監管效用，將壓力測試作為監管工具的共識尚處于形成過程。在我國，壓力測試已成為評估單體機構風險和系統性金融風險的重要手段，金融管理部門也會重點關注銀行是否能在壓力測試中發現問題并提出改進措施、是否能將結果應用到風險管理和經營決策中。但是，由于缺乏詳細且明確的判定標準和監管抓手，監管處罰的內容和實施主體不明，發現問題、處置風險的效率受到一定約束。

后危機時代，美聯儲在實現定量與定性雙評估基礎上，通過將壓力測試達標要求與資本監管相結合，改變了壓力測試常見的“失之于軟”的不利局面，使其成為類似于逆周期資本要求（counter-cyclical capital buffer）、能直接作用于資本質量的核心監管工具，構成了對銀行行為的有效監管約束。近年來，美國銀行監管當局實際上通過壓力測試構筑了壓力資本緩沖（stress capital buffer），主要基于三個監管實踐：

一是充分認識正常時期與壓力時期資本質量的異同。一方面，銀行機構正常時期計量資本要求的模型參數是基于歷史數據的后顧擬合，缺乏足夠的前瞻性，無法保證在大幅度經濟衰退時資本質量線性衰減的合理性。另一方面，銀行機構具有天然的盈利動機，傾向于將資本保持在可能的最低水平，提升資本質量的主動性不足，有些機構甚至以資本監管要求為自身風險偏好，資本合規動機高于風險防控目的。已有研究表明，國際金融危機中接受救助商業銀行的資本充足率水平普遍高于無需救助商業銀行的整體水平。銀行機構正常時期的資本質量必須經過壓力考驗，否則預期的損失吸收能力將大打折扣。

二是必須保持嚴格的壓力測試情景。由于壓力情景將使銀行形成巨額損失，且銀行需要將資本水平保持在監管要求之上，這相當于對銀行提出了新的資本要求。上述邏輯的有效性，取決于壓力情景對銀行造成損害的嚴重程度，損害太輕相當于變相放松了資本要求。美聯儲2019年6月末的壓力測試結果顯示，占美國金融機構資產70%的18家大型銀行，在最嚴重壓力情景下，從2019年第一季度至2021年第一季度的損失總額預計為4100億美元。這些損失對資本充足率造成了近乎腰斬的沖擊，18家參測金融機構總資本充足率從2018年末的16.4%降至10.6%，一級資本充足率（CET1）從12.3%降至6.6%，但都分別高于美聯儲8%和4.5%的監管要求。對比往年，2018年參加測試的35家金融機構的資產總額占到美國所有銀行資產的80%。在最嚴苛假設環境下合計損失5780億美元，基本上保持了壓力情景的有效性。

三是對資本分配采取直接監管措施。壓力測試對機構提出的新增資本要求，直接作用于三級資本構成中損失吸收能力最強的核心一級資本（CET1）。如果銀行未能達標，將被美聯儲限制對股東分配利潤和對高管發放獎金。2014年以來，幾乎所有參測銀行均通過了壓力測試中定量評估部分，但定性評估使美聯儲獲得了較大的自由裁量權，已有多次限制銀行分紅方案的監管實踐。2018年，摩根大通等6家美國銀行縮減股東分紅的數額。2016年和2015年，德意志銀行和桑坦德銀行的美國子公司被認定資本管理上“廣泛存在實質性弱點”，無法向各自投資者派發股息和回購股票。在2014年壓力測試中，花旗銀行和錫安銀行（Zions Bancorp）兩家美資銀行以及匯豐銀行、蘇格蘭皇家銀行和西班牙桑坦德銀行（Santander Bank）三家歐洲銀行的美國分行沒有通過壓力測試，不得支付股息。2019年測試結果尚可，18家參測機構中僅有2家修改了資本規劃，相當于美聯儲大致認可了參測銀行的分紅計劃。

值得關注的是，美國基于壓力測試的“強監管”對我國金融機構“走出去”產生了一些潛在的負面影響。后危機時代的國際金融監管改革中，跨國金融機構的風險處置制度設計強調了“母國責任原則”，即外資銀行在遇到流動性困難時，應首先向其母行和母國中央銀行求助，東道國并不承擔救助義務。美國等多數境外監管當局通過壓力測試要求參測銀行制定恢復計劃已是國際通例，并將母行的跨境資金支持視為向其分行提供“最后貸款人支持”的先決條件，對參測機構形成了某種形式的或有負債。目前，我國監管制度對銀行機構境外分行的恢復計劃及相關跨境資金流動并無明確規定，總量規模難以掌握。在我國金融業擴大開放的背景下，如境外確有壓力情況發生，跨境資金支持措施可能涉及較大規模的資金出境和較為復雜的政策協調，亦可能對我國金融穩定造成一定的沖擊。實踐中，美國銀行監管當局已通過壓力測試實現了對外資銀行機構的“長臂管轄”。如果美聯儲不認同其測試結果，可能被要求提高資產儲備（如在美分行持有的合格資產必須超過負債的108%）或提高流動性緩沖要求（如對集團內資金流動加以限制）等監管措施。