浙江大灣區(qū)發(fā)展策略研究

■ 牟盛辰

（作者單位：浙江省臺州市港航口岸和漁業(yè)管理局）

浙江大灣區(qū)是浙江經濟核心、開放前沿、改革高地，擁有雄厚扎實的產業(yè)基礎、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的改革基因，尤其在民營經濟、地緣區(qū)位、海港資源、體制機制等方面優(yōu)勢明顯，具備建成世界級大灣區(qū)的基礎條件。系統(tǒng)分析浙江大灣區(qū)的發(fā)展表征、場域特征是深化研究的重要前提，文章從經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)空間、綜合交通、改革試點等四大維度，解構浙江大灣區(qū)發(fā)展的現實基礎與主要短板。

一、經濟維度

民營經濟是浙江大灣區(qū)的最顯著特色和最強勁優(yōu)勢，培育了阿里巴巴、吉利控股等世界知名企業(yè)。2018年，中國民營企業(yè)500強中共有93家浙江企業(yè)上榜，連續(xù)20年雄踞全國之首，數字經濟增加值占GDP比重達38%，走在全國前列；浙江民企牽頭設立5大國家級境外經貿合作區(qū)，數量居全國第一。但是，浙江大灣區(qū)高水平科研院所、高能級戰(zhàn)略平臺、高層次領軍人才較為缺乏，僅有3家世界500強企業(yè)，高新技術企業(yè)僅為粵港澳大灣區(qū)1/3，全社會R&D占比分別比舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)低3.76、1.19、0.63個百分點，在人均GDP和三產占比方面仍有較大差距。與世界三大灣區(qū)及粵港澳大灣區(qū)相比，雖然浙江大灣區(qū)發(fā)明專利授權量較多，但是PCT國際專利申請量僅為1479件，僅為深圳的7.3%。此外，根據Moran’s I指數測算，2010～2018年浙江大灣區(qū)創(chuàng)新活動聚集比例整體呈下降趨勢，創(chuàng)新空間集聚度較低、城際創(chuàng)新關聯(lián)度較弱，科創(chuàng)集聚水平有待提升。

表1 浙江大灣區(qū)與各大灣區(qū)主要經濟指標對比

二、空間維度

區(qū)域城鄉(xiāng)高度均衡，但空間開發(fā)效率有待提升。城鄉(xiāng)一體化與要素空間均質化是浙江大灣區(qū)空間格局的“基本面”。從縱向時序來看，浙江大灣區(qū)城鎮(zhèn)分布基尼系數逐漸下降，在全省率先形成均勻分布。從橫向比較來看，2018年，浙江大灣區(qū)城市首位度為1.19，城市規(guī)模分布均衡，建設用地集中于杭嘉湖平原、寧紹平原，開放強度高達15.3%，約等于東京灣區(qū)核心區(qū)水平，比粵港澳大灣區(qū)高近4個百分點，特別是建設用地覆蓋占140公里“杭甬”發(fā)展軸的70%，杭州蕭山與紹興柯橋，紹興上虞與寧波余姚、余慈沿線等城鄉(xiāng)用地邊界接近飽和。但是，浙江大灣區(qū)經濟密度卻僅為東京灣區(qū)的8.9%、紐約灣區(qū)的18.6%、舊金山灣區(qū)的24.2%，約為粵港澳大灣區(qū)的40.6%，表明浙江大灣區(qū)國土空間利用效率偏低。

三、交通維度

綜合交通融合發(fā)展，但互聯(lián)互通水平有待提升。浙江大灣區(qū)位于西太平洋遠洋航線、“一帶一路”與長江經濟帶的交匯處，背倚寧波舟山港、洋山深水港兩個世界級大港，在全國率先實現全省海洋港口一體化，是南北沿海物流大通道、沿長江物流大通道、京港澳（臺）物流大通道等“海、江、陸”物流通道的樞紐區(qū)域，實現市市通高鐵、陸域縣縣通高速公路，交通通達率全面提升。特別是2018年浙江大灣區(qū)集裝箱吞吐量達2975萬標箱，為世界三大灣區(qū)總和的1.66倍，寧波舟山港保持全球唯一超“10億噸”的超級大港地位，連續(xù)10年雄踞全球首位，集裝箱吞吐量首超2600萬標箱，躍居全球前3強。然而，浙江大灣區(qū)跨灣、沿灣、向灣通道明顯不足，軌道交通發(fā)展相對滯后，路網密度僅為1.9km/km2。國際空港建設相對滯后，國際跨境航線數量遠遠低于紐約肯尼迪、東京羽田、廣州白云等國際機場，港口集裝箱吞吐量雖然高于世界三大灣區(qū)，但是“海進江”“江進海”還有一定困難、“多式聯(lián)運”基礎相對薄弱。

表2 浙江與各大灣區(qū)交通指標對比

四、試點維度

改革創(chuàng)新縱深推進，但綜合營商環(huán)境有待提升。浙江大灣區(qū)承擔了數十項國家重要改革試點，是我國重大改革先行先試的重點區(qū)域，在智能制造、海洋經濟、金融創(chuàng)新、民間投資等領域取得顯著成效。近年來，以“最多跑一次”改革為主抓手，健全“互聯(lián)網+政務服務”體系，實現“一窗受理、集成服務”“一網申請、快遞送達”“一號咨詢、高效互動”，系統(tǒng)提升營商環(huán)境，有效釋放經濟活力。但是，對標國際先進水平，浙江大灣區(qū)營商環(huán)境仍然亟待優(yōu)化。以《2017年世界城市營商環(huán)境評價報告》為基礎，參照軟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、商務成本、社會服務、市場環(huán)境、國際城市營商環(huán)境等8項二級指標，外資準入開放、區(qū)域環(huán)境質量、綜合法治環(huán)境等27項三級指標，綜合對比浙江大灣區(qū)核心城市杭州、寧波與紐約、東京、香港、廣州、深圳營商環(huán)境可見，浙江大灣區(qū)核心城市在8大領域與世界一流灣區(qū)核心城市差距較大，尤其在基礎設施、社會服務、生態(tài)環(huán)境、國際城市營商環(huán)境等領域存在明顯短板。

世界灣區(qū)核心城市營商環(huán)境比較

五、浙江大灣區(qū)發(fā)展的策略探析

堅持頂層設計與灣區(qū)實踐的辯證統(tǒng)一，以數字經濟引領灣區(qū)供給側結構性改革，聚焦產業(yè)統(tǒng)籌、浙滬協(xié)同、四港聯(lián)動、平臺開發(fā)、制度創(chuàng)新等重點領域，充分發(fā)揮“海港+灣區(qū)+數字+民資”的綜合優(yōu)勢，深度融入長三角一體化，再創(chuàng)浙江改革開放新優(yōu)勢、民營經濟新優(yōu)勢，打造新時代深化改革開放的先行試驗區(qū)、長三角高質量一體化的戰(zhàn)略金南翼、全球新經濟科技革命的創(chuàng)新策源地。

1. 堅持產業(yè)立灣，聚焦民營經濟與數字經濟引領驅動，全面構建高能級浙江大灣區(qū)經濟極核

一是著力推動大數據與大產業(yè)深度融合。以數字產業(yè)化、產業(yè)數字化為戰(zhàn)略主線，縱深推進數字經濟“一號工程”，加快大數據、互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算、智慧物流在實體經濟中的創(chuàng)新應用，深化產業(yè)鏈、供應鏈、物流鏈創(chuàng)新，推動先進制造業(yè)差異化發(fā)展。重點發(fā)展數字經濟、現代金融、高端裝備制造等萬億級主導產業(yè)，加快發(fā)展港口物流、海洋生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，健全“龍頭企業(yè)、獨角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)、雛鷹企業(yè)”精準扶持機制，聯(lián)動推進“強企引進”“千企升級”“萬企融合”，促進傳統(tǒng)制造業(yè)向智能化生產、網絡化協(xié)作、柔性化定制升級。充分發(fā)揮金融服務灣區(qū)實體經濟的作用，支持符合“中國制造2025”和戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展方向的優(yōu)質產業(yè)，注重杭州數字經濟優(yōu)勢與大灣區(qū)實體經濟優(yōu)勢的融合發(fā)展，以錢塘江金融港灣為核心，構建集金融總部、風險投資、互聯(lián)網金融等于一體新金融產業(yè)鏈，將杭州打造為全球新興科技金融中心，深化溫州金融綜合改革、臺州小微金融改革、寧波保險創(chuàng)新綜合試點。

二是著力推動大戰(zhàn)略與大平臺有機銜接。堅持全域化協(xié)調、特色化發(fā)展的基本思路，聚焦聚力“一帶一路”、海洋經濟、智能制造、金融改革等國家重大戰(zhàn)略，以環(huán)杭州灣為中心，聯(lián)動全省重點灣區(qū)，系統(tǒng)建構萬畝千億重大平臺、港產城灣融合平臺、海洋經濟特色平臺。以杭州都市區(qū)、寧波港口經濟圈、甬臺溫臨港產業(yè)帶協(xié)同發(fā)展為導向，依托杭州錢塘新區(qū)、寧波前灣新區(qū)、紹興濱海新區(qū)、湖州南太湖新區(qū)等重大載體，集聚和引進重大項目，著力做強杭州大江東、寧波杭州灣、溫州甌江口、紹興濱海等核心區(qū)塊，優(yōu)化整合提升集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等各類開發(fā)區(qū)及綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域，充分發(fā)揮玉皇山南基金小鎮(zhèn)、西湖云棲小鎮(zhèn)、江北動力小鎮(zhèn)、梅山海洋金融小鎮(zhèn)等戰(zhàn)略節(jié)點的示范引領作用，提質中瑞（蕭山）、中德（臺州）、中美（湖州）產業(yè)合作園等重大國別產業(yè)園開發(fā)建設，努力在央地協(xié)同、虛實結合、陸海統(tǒng)籌、產能合作等方面取得重大突破。

三是著力推動大創(chuàng)新與大創(chuàng)業(yè)協(xié)同發(fā)展。緊扣產業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，以高新區(qū)、高教園、科技城為主載體，重點強化城西科創(chuàng)大走廊、寧波甬江科創(chuàng)大走廊、嘉興G60科創(chuàng)大走廊。高標準打造國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，全面實施“名校名院名所”工程，深入推進浙江大學、西湖大學、之江實驗室、阿里達摩院等重點載體建設，構筑“區(qū)域—企業(yè)—院校”協(xié)同創(chuàng)新體系，進一步完善眾創(chuàng)空間。探索采取“非對稱性”政策措施，前瞻布局新興產業(yè)前沿技術，力爭在量子通信、智能制造、新材料技術、新能源汽車、互聯(lián)網金融、高端船舶制造等領域突破一批核心技術。以重大人才工程、重點人才平臺為依托，研究出臺浙江大灣區(qū)“人才新政”，充分發(fā)揮浙大系、阿里系、海歸系、浙商系“創(chuàng)業(yè)新四軍”的作用，完善創(chuàng)新收益激勵機制，大力培引高端領軍人才、一線創(chuàng)新人才、青年科技人才及創(chuàng)新型企業(yè)家，打造“雙創(chuàng)”生態(tài)最優(yōu)灣區(qū)。

2. 堅持開放活灣，緊扣四港聯(lián)動與雙向開放協(xié)調對接，全線暢通高效率浙江大灣區(qū)開放門戶

一是高標打造陸域開放通道。聚焦寧波舟山港、杭州空港、義烏國際陸港、信息港一體聯(lián)通，系統(tǒng)構建以“高速鐵路—城際鐵路—高速公路”為骨干的灣區(qū)陸域立體交通大走廊。以杭紹甬超級高速公路、杭州灣跨海大橋、杭嘉滬G60高速公路為主軸，深入推進滬蘇湖高鐵、杭紹臺高鐵、杭紹臺高速等重大項目，加快甬舟鐵路、湖嘉杭紹城際等項目前期，研究謀劃滬舟跨海大通道（東方大通道）、甬臺溫沿海高鐵、通蘇嘉城際等戰(zhàn)略性、前瞻性重大項目，著力提升擴容灣區(qū)沿海通道，全面打通灣區(qū)內部斷頭路，大力促進“浙滬蘇皖贛閩”六地互聯(lián)互通，創(chuàng)新以TOD開發(fā)模式優(yōu)化城市空間發(fā)展，力促區(qū)域“無障礙”通行和城市重要節(jié)點“零距離”換乘，實現滬杭甬“半小時交通圈”、浙江大灣區(qū)“1小時交通圈”，構建高效便捷、內聯(lián)外暢的灣區(qū)交通網絡。

二是全面強化海空開放樞紐。加強寧波舟山港主體地位，協(xié)調推進環(huán)杭州灣和浙東南沿海港口開發(fā)，浙滬合作深化小洋山全域綜合開發(fā)，中遠期適時推進大洋山開發(fā)建設，創(chuàng)新港口一體化發(fā)展、投資運營、開放合作、口岸監(jiān)管等機制，爭取在布局優(yōu)化、資源共享、政策統(tǒng)籌、營商環(huán)境等方面取得實質性進步，爭取設立自由貿易港區(qū)。以舟山江海聯(lián)運服務中心建設為契機，優(yōu)化浙江自貿試驗區(qū)保稅燃料油加注、航運交易、海事仲裁等高端航運服務功能，深化與長江經濟帶沿線交流合作，加強江海直達船型研發(fā)應用，籌建省級江海聯(lián)運集裝箱、油品等專營船隊，健全以“水水中轉”和“江海聯(lián)運”為特色的大宗商品中轉體系。籌建“浙江大灣區(qū)機場聯(lián)盟”，浙滬聯(lián)合推進浦東、蕭山、櫟社等航空資源整合，將杭州蕭山機場打造為亞太重要空港門戶，寧波櫟社機場打造為區(qū)域性國際樞紐機場，嘉興機場打造為全球航空物流樞紐，實現灣區(qū)機場群有序競爭、錯位發(fā)展。

三是加快構筑數字開放平臺。緊扣“一帶一路”數字經濟國際合作契機，探索籌辦世界數字經濟博覽會，充分發(fā)揮跨境電子商務綜合試驗區(qū)的積極作用，完善綜合服務功能，做強做精杭州 “eWTP”實驗區(qū)、全球電子商務核心功能區(qū)等數字經濟戰(zhàn)略平臺，支持大數據、智慧城市、未來社區(qū)、數字絲綢之路等領域的標志性項目建設，加快跨境電商、電子世貿平臺、服務貿易、智慧物流等新業(yè)態(tài)、新平臺、新模式發(fā)展，優(yōu)化跨境電商海外物流體系，拓展延伸“義新歐”和“義甬舟”開放通道，促進傳統(tǒng)外貿企業(yè)、制造企業(yè)通過“互聯(lián)網+”實現優(yōu)進優(yōu)出，著力將浙江大灣區(qū)打造為“以數字貿易為引領的新型貿易中心”和21世紀“數字絲綢之路”戰(zhàn)略樞紐。

3. 堅持一體興灣，秉承接軌上海與功能提升有序統(tǒng)籌，全速營建高品質浙江大灣區(qū)國際都市

一是與長三角高質量一體化深度融合。牢固樹立“發(fā)展共同體”意識，主攻杭州灣戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、環(huán)淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)、甬臺溫戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)三大區(qū)域，積極創(chuàng)建長三角一體化發(fā)展示范區(qū)。充分發(fā)揮杭州、寧波的“雙極”驅動作用，積極引導中小城市特色化發(fā)展，深化新生小城市、特大鎮(zhèn)等試點改革，系統(tǒng)完善樞紐型、功能性、網絡化基礎設施體系，先行對接醫(yī)保“一卡通”、公交“一卡通”等城市“一卡通”系統(tǒng)，全面提升公共服務一體化水平，促進城鄉(xiāng)設施、功能、服務現代化。創(chuàng)設浙江大灣區(qū)發(fā)展聯(lián)盟，依托長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議、長江三角洲城市經濟協(xié)調會、杭州都市圈市長聯(lián)席會議、浙東經濟合作區(qū)等現有機制，建構“政府合作協(xié)議—聯(lián)席會議制度—綜合協(xié)調小組”三位一體的區(qū)域協(xié)作治理體系，強化“長三角—滬浙蘇—浙江大灣區(qū)”等多維度的交流合作，健全“決策層—協(xié)調層—執(zhí)行層”三級對接平臺，重點突破專項規(guī)劃、專項行動、重大項目、合作平臺與民生工程。

二是與浙滬合作示范區(qū)開發(fā)深度融合。堅持浙滬協(xié)同、城際協(xié)作，以嘉興、湖州吳興、寧波杭州灣新區(qū)等地為突破口，統(tǒng)籌推進浙滬毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)、上海自貿區(qū)（嘉善）協(xié)作區(qū)、上海漕河涇高新技術開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)等的開發(fā)建設，著力打造浙滬合作示范區(qū)、全面接軌上海示范區(qū)。深化規(guī)劃、政策、機制三大領域協(xié)同，努力消除與上海“制度落差”，研究制定承接上海“非核心”功能疏解的配套制度，優(yōu)化與松江、青浦、金山等鄰浙區(qū)域常態(tài)化合作機制、制度化協(xié)調機制，進一步提升鐵路、公路、軌道交通等多種交通方式“零距離換乘”水平，在產業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、公共服務等關鍵領域全方位承接上海“溢出”效應。積極創(chuàng)新收益分配、要素保障等合作機制，在年度土地利用計劃中優(yōu)先安排浙滬合作重大項目用地，探索建立浙滬稅收共享機制。

三是與杭州國際大都市建設深度融合。緊扣江南韻味，深化杭州整體性經營，分層級統(tǒng)籌“大灣區(qū)”與杭州“主城區(qū)”空間規(guī)劃，深化城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總規(guī)等“多規(guī)融合”，系統(tǒng)謀劃杭州“成長坐標”。深挖南宋文化、吳越文化、江南文化、浙商文化等“文脈基因”，審慎處理好“古與今”“舊與新”“內與外”的辯證關系，以西湖、錢塘江、京杭大運河三大水系為軸線，全面優(yōu)化錢江新城、之江新城、下沙新城、湘湖新城等重要區(qū)塊的空間治理，做精杭州城市名片、城市地標、城市天際線，加快建設獨特韻味、別樣精彩的世界名城。深化錢塘江流域生態(tài)綜合治理，全面加強蘭江、壽昌江、浦陽江等中小流域綜合治理，優(yōu)化“三江兩岸”生態(tài)環(huán)保與西部生態(tài)屏障，探索締結灣區(qū)“藍色條約”，建構“江、河、湖、海、山、城”優(yōu)質生態(tài)網絡。

4. 堅持制度惠灣，圍繞政策供給與市場主體深度融合，全域培育高質量浙江大灣區(qū)營商環(huán)境

一是建立灣區(qū)招商一體化聯(lián)動機制。強化浙江大灣區(qū)招商選資的組織領導，以“灣長制”為依托，以縣（市、區(qū)）級為主體，全域組建灣區(qū)招商領導小組，全面優(yōu)化省市縣三級聯(lián)動，定期研究和解決灣區(qū)招商工作的重大問題。按照“統(tǒng)分結合、以統(tǒng)為主”的總原則，探索建立灣區(qū)一體化招商機制，構建浙江大灣區(qū)招商選資項目庫，聯(lián)合建立招商地圖、招商手冊、招商聯(lián)動機制，健全與重點浙商、重點央企、重點軍企、重點外企的日常聯(lián)絡機制，進一步提高產業(yè)準入門檻，統(tǒng)籌項目布局落地，避免灣區(qū)招引各自為政、交叉重復、同質競爭，著力提升項目布局科學性和集約化。重點引進大財團、大基金等撬動大灣區(qū)跨越式發(fā)展，加大灣區(qū)重點項目的信貸支持力度，鼓勵發(fā)揮財政資金的杠桿作用，對戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目、產業(yè)鏈關鍵項目、總部經濟項目予以財政補助。

二是建立灣區(qū)要素精準化供給機制。堅持“正向激勵+反向倒逼”相結合，深化“畝均論英雄”改革，建立“畝產效益”大數據平臺，全面建立企業(yè)、產業(yè)、區(qū)域“畝產效益”綜合評價機制，健全大灣區(qū)項目落地綜合評價體系和差別化配置資源機制，讓產業(yè)“優(yōu)等生”享受要素“VIP”待遇，著力提升浙江大灣區(qū)全要素生產率。大力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、三改一拆、畝產倍增、低散弱整治等專項行動，爭取國家/省圍填海處置試點，加快圍填海歷史遺留問題處置進程，充分盤活存量土地（海域）要素資源，高效配置增量指標，嚴控過剩產能用地（用海）供給。綜合運用財政補貼、稅費減免、風險補償等措施，創(chuàng)設浙江大灣區(qū)經濟發(fā)展專項資金，創(chuàng)新投融資制度、VC資本盈利稅率優(yōu)惠制度、海洋生態(tài)補償機制和產業(yè)轉換補償機制，促進要素向主要平臺、重點產業(yè)、優(yōu)質項目集中。

三是建立灣區(qū)發(fā)展集成化服務機制。堅持以“最多跑一次”改革為總牽引，以灣區(qū)大數據平臺為核心支撐，聚焦灣區(qū)所需、民生所盼的重點、熱點、難點問題，統(tǒng)籌推進經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務、生態(tài)環(huán)保等數字化應用、集成化服務工程，大力推進“互聯(lián)網＋社保”、智慧出行、信用監(jiān)管、基層治理平臺等重點項目建設，全面建立應用支撐體系、數據資源體系、基礎設施體系，爭取在流程創(chuàng)新、信息共享、力量整合等方面有新突破，著力推動由“最多跑一次”向“就近跑一次”和“一次不用跑”轉型升級。全面建立灣區(qū)試點示范與推廣機制，鼓勵各地在頂層設計框架下因地制宜開展灣區(qū)發(fā)展集成化服務試點，形成先進經驗、典型樣板，并在全省推廣。