區域規劃視角下的“扶貧項目再開發”探究

■ 毛志龍 仲金祥 李開明

（作者單位：蘭州城市學院地理與環境工程學院）

各級政府、社會組織、學術團體等也在不同程度上進行創新式探索。一大批惠民舉措相繼在各地落地實施，取得了一些實質性的成績。2012～2016年，我國貧困人口從9899萬銳減至4335多萬人，貧困發生率以每年1.25%的速率銳減，而對于一些特殊貧困地區，中央積極采取“精準扶貧”政策，精準發力、精準制導，全面打響脫貧攻堅戰。從實施目標的階段來看，到2020年扶貧事業有足夠的定力和魄力順利完成，這與國內整體發展的水平和趨勢密不可分。但從扶貧整體質量和貧困地區可持續發展的角度來看，依然有相當大的阻力亟需探究和梳理。

一、理論方法

（一）區域產業結構關聯理論

英國經濟學家配第 （W. Petty）最早提出產業結構的概念,而克拉克（B. Clack）、庫茲涅茲（S. Kuznets）完善了產業的產生、發展和關聯的研究。在產業間技術經濟關系的研究方面最為系統化的是美國經濟學家赫希曼（A. O.Hirschman）和日本經濟學家尾崎巖。赫希曼強調一個產業的出現，可能給其他產業活動產生不同的效果，并把這種產業間的關聯劃分為前向效應與后向效應。前向效應指當某一個產業出現后，其產品能作為其他產業原料的供應者，促使產業延伸和發展。而后向效應指某一個產業出現后，能引起對原料的其他產業、產品的新需求，進而刺激原料產業縱向發展。對于處理貧困地區的扶貧項目及所在區域的其他產業和項目而言，需要前瞻性的對扶貧項目轉型、升級進行思量，進而后續扶貧項目融合到地域產業分工與協作的結構體系中，也不乏表現有前向效應和后向效應的跡象。

（二）地域生產綜合體理論

地理學家巴朗斯基、克洛索夫斯基等依循區域產業結構關聯和區際分工協作的基本思想，率先提出地域生產綜合體的概念。指“在一定的區域范圍之內，依據國民經濟發展的需要和地域資源稟賦的特點，圍繞一個或若干個具有區際意義和專業化部分 （或企業）， 發展起與之配套協作 （直接或間接）或借助其他技術，與地域工業部門以及必要的區域性公用工程共同組成一個密不可分的生產有機體，各部門之間相互依存、相互促進，從而實現對地區資源最大可能的開發和最大效益的綜合利用”。

20世紀30年代，前蘇聯、一些西方資本主義國家和許多發展中國家借助地域生產綜合體理論綜合開發了一些地區。如前蘇聯從組建烏拉爾-庫茲巴斯綜合體起，先后在西伯利亞、遠東地區建立了以煤炭、冶金、油氣等為主的各類綜合體，取得了較為豐碩的成果。美國也在同時期對田納西河流域綜合開發（TVA），以水力開發為中心，相繼協調并布置了航運、灌溉、旅游、農林業及相關大量的延伸產業，創造了大量的就業機會和激勵了眾多的潛在產業，促進了整個地區國民經濟的蓬勃發展，同時也解決了由于先期無序開發而導致的生態問題。其成功之處主要依賴于立法-規劃先行的必要性，資金經營機制的保障性和管理機制的優越性。

二、扶貧項目再開發

（一） 扶貧項目簡述

打贏脫貧攻堅戰是貧困地區及貧困人口同全國步入小康社會的關鍵性戰略之一，黨的十八大、十九大及多次會議中都強調和明確了脫貧攻堅戰的重要性及現實重大意義。國家多部門也不同程度為各地在實施扶貧過程中提供了若干指導性意見和建設性的路徑方法。

在國家層面上幫扶和支持的扶貧項目有“光伏扶貧、旅游扶貧、構樹扶貧和電商扶貧等”。各地省市也不同程度推出了形式多樣的扶貧項目。通過國家、省、市的扶貧項目投資所獲得利益將全部用于扶貧，這項惠民政策一定程度上解決了現實問題，對定向扶貧人群和貧困地區發展有著積極的推動作用。

（二）扶貧項目再開發

基于當下社會整體發展趨勢和當前社會主要矛盾治理兩方面，扶貧事業出現了階段性和長期性的特質。階段性指當下扶貧項目的進展和目標時間點的臨近。長期性指扶貧事業的績效在未來時期內的可持續性。對于扶貧項目再開發而言，處理好階段性工作和做好長期性工作的任務安排是處理扶貧項目在地域經濟結構中可持續發展的問題。即通過扶貧項目再開發減少貧困地區發展過程中的阻力，并增加扶貧治理后的影響張力。從以上的邏輯關系中可以看出扶貧項目再開發概念，指“在現有定向扶貧項目的基礎之上，通過與其他扶貧項目、鄉鎮企業或者就近實體公司合作共同構成地域產業、形成經濟綜合實體，繼而再次協助貧困地區扶貧項目的轉型與升級，并與地域其他產業或部門形成一個有機體。綜合實現貧困地域生產力、經濟水平的可持續發展”。

從上述概念出發，需要科學評析扶貧項目本身在地域空間中與其他產業之間的關系，可分為短向扶貧項目與長向扶貧項目（見圖1）；短向扶貧項目指在一定地域空間中可以自我完全或大部分消化，并且與整個地域空間的其他產業有緊密的聯系。如鄉村旅游等。長向扶貧項目指在一定地域空間中以完全輸出或小部分自我消化，表現為域外供給。同時也有一種假象，前期出現短向扶貧項目的特征，而后期則明顯出現長向扶貧項目的特征。主要受規模大小、資金投入比等的影響，也可界定為虛假短向扶貧項目，如藥材扶貧等。如上分類的重大意義在于扶貧項目類別的劃分能夠較為明確地指出扶貧項目在地域產業結構中的發展彈性及與其他項目、產業的融合度。

圖1 短向、長向扶貧項目

（三）永續發展

現階段扶貧面臨的主要問題是不可持續性和返貧新問題的出現。很多地區是依靠政府單方面的政策支持，造成眾多地區扶貧尺度過大，政府財政“兜底”扶貧。我國農村地區大部分由于地理條件、資源稟賦等自然因素的制約，經濟發展落后，當地財政存量不足。現實問題與治理期望值相差萬里，一些地區為了展現政績表現依然“超能力”實施救助，在發展扶貧和扶貧機制等方面存在遠離實際運行能力，難以長久維系。同時，在扶貧治理方面存在著“盲人摸象”的現象。

在管理運行層面。如果僅靠政府單方面主導開發，往往會造成產業單一，而政府卻擔負起了更多的責任和義務，使得扶貧成果不可持續。實現高質量扶貧和扶貧治理績效永續，政府前期的主導開發是必須的。與此同時，更應注重多項目的交叉和聯合。

在資金運行層面。政府單方面的資金支持很難實現扶貧的可持續；一些地區不愿脫掉貧困村（貧困縣）的帽子，依靠政府的財政補貼生活，這不僅沒有實現扶貧，反而加重了貧困的現象。要積極探索引進社會資金與相關利益者交融發展，實現資金可持續運轉。

在思想認知層面。政府的扶貧清單中，數據在一定層面上只能反映問題的一部分，不能只關注扶貧產業發展了多少，農民現階段收入提高了多少，要從長遠的角度關注整個區域產業發展融合的情況。同時，全社會匯聚發力，樹立多元主體參與的理念，形成政府-企業-社會-市場同頻共振的永續發展模式。

三、扶貧項目再開發的思考

（一）以多項目聯合開發模式為重點

從扶貧項目再開發的概念及短向、長向及虛假短向扶貧項目概念出發，建立了多項目聯合開發模式。即在一個地域貧困地區，往往會出現不同性質、不同方向和發展程度不同的扶貧項目。一個地域貧困空間內有若干個同質扶貧項目，一個或幾個非扶貧項目和其他項目。這些項目之間往往表現為自身所處項目空間有緊密的聯系性，延伸性，又與外域存在著某種模糊關系（這種模糊關系是基于扶貧項目本身在未來時間段內發展趨勢而言的）。對扶貧區域空間范圍內有直接關系，潛在關系。對于區域外可視為模糊關系，這是因為就扶貧項目本身而言存在規模、性質等方面的限制，一般情況下不具備與域外項目產生直接關系，但由于在未來的發展過程中，隨著技術水平提高，規模效益的擴大等多重因素使得整個扶貧地域空間的項目具備多重關系。即地域空間中扶貧項目、非扶貧項目和其他項目組成一個地域空間中的多項目聯合的組合體（見圖2）。旨在通過多項目聯合的方式形成地區利益組織網綜合提升地域生產力及擴大區域產業需求有著積極的推動和整合作用，同時也保證了地域產業本身的彈性，繼而使扶貧項目可能在地域產業結構中作為主要的角色并扮演著推動地域經濟的主力軍之一。多項目聯合開發的方式在一定層面起著重構地域產業空間的作用。同時，將這種作用力盡可能地與市場接軌，與經濟全球化接軌。

圖2 多項目聯合開發模式分析圖

（二）以市場運維、政府主導，學科交融為抓手

在扶貧發展的實踐中，要強調行政力量的主導性和政府作用的保障性。在以往行政主導型扶貧治理模式中，在行政方面利用政府的政策及財政支持來發展特色產業，利用其積累資金帶動相關產業的發展，使得貧困人口的就業與再就業達到理想值。而實踐證明，單純的政府財政支持只能解決短期的貧困，并不能從根本上解決貧困。問題的關鍵要處理好、引導好扶貧項目本身在地域空間中自我成長，自我成熟，而市場運行機制的巨大推動作用和調節作用又是前者生命力最為至關重要的因素。

在脫貧攻堅過程中利用單一的模式開發效果是不理想的。從根本上解決貧困問題，提倡運用多元模式進行綜合規劃、開發和管理。在規劃層面。在處理區域扶貧的過程中，既要對整個區域做一個整體區域性規劃，又要對其進行分層、分類安排。在運行層面。不能依靠政府有生力量運行，要積極“輸血”，引進一些企業管理模式和放開市場這只手。此外，多學科的交融、協調與研究也是推動解決貧困的有效方法之一。眾所周知，在一個地域范圍之內，往往有地域性高校、研究機構等，通過與其嫁接培養一支服務于地域扶貧的學術組織，并與整個地域形成共享共管的管理平臺。

市場運維-政府主導-學科交融的管理機制模式的科學性還要憑借所在地區情況進行試探性探索，不能大范圍損害原有定向人群及地區的利益關系鏈。

（三）以域內消化、域外供給為路徑

從貧困地域扶貧綜合項目的類型來看，表現為短向扶貧項目、長向扶貧項目與虛假短向扶貧項目。短向扶貧項目與地域其他項目綜合主要服務于該地域的需求；即“域內消化”。而虛假短向扶貧項目由于前期規模、管理等方面的制約，造成與短向扶貧項目的同質表象，即也表現為域內消化。但是，虛假短向扶貧項目后期會成長為長向扶貧項目，這與長向扶貧項目的發展歷程有著本質的區別，但最終都表現為域外供給。其中，最為重要的是扶貧項目所在地域空間中與其他項目之間的融合。判定“扶貧項目”的發展趨向，關系到扶貧項目，定向扶貧人群在后續發展的問題。這主要以扶貧項目本身的特質及規模大小、區位條件以及整個地域空間項目聯合的緊密度和整個地域空間項目產品的內外需求關系緊密聯系。誠然，處理好域內消化、域外供給之間的關系，最終與項目本身特質及項目所在的地域空間中的實際情況有著密切的關系。這是一個長期性的戰略調整，不能一蹴而就。值得提醒的是，“域內消化域外供給”的策略方法更加注重扶貧項目所在地域空間整個相關產業結構的取向，而并非專指扶貧項目本身在所在地域空間中的供給關系。