機構改革背景下的規劃信息化

■ 鄭文裕 許大為 王時光 顧 韓

（作者單位：東北林業大學、哈爾濱市城鄉規劃編制研究中心）

伴隨著國務院機構改革方案出臺，很多城市加快了國土、規劃等職能部門機構整合的步伐，各地市自然資源局相繼成立，陸續開展國土空間規劃體系建設工作。國土空間規劃不同于簡單的多規合一，具有國土與規劃空間融合的特點。部門的合并，并不是把人權、事權簡單地堆積起來，而是職能、業務、信息化等各方面的重組與整合。如何結合國土空間規劃體系特性分析，利用新技術服務新機構平臺規劃信息化發展，已成為領域內研究的熱點問題。

一、現狀回顧

（一）國土空間規劃體系改革

空間規劃體系是以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源（土地、海洋、生態等）保護、空間要素統籌、空間結構優化、空間效率提升、空間權利公平等方面為突破，探索“多規融合”模式下的規劃編制、實施、管理與監督機制。空間規劃體系是厘清各層級政府的空間管理事權，打破部門界線和整合各部門空間責權，從社會經濟協調、國土資源合理開發利用、生態環境保護有效監管、新型城鎮化有序推進、跨區域重大設施統籌、規劃管理制度建設等方面著手建立的空間規劃。建立國土空間規劃體系，是自然資源部門實施空間規劃體系的具體方法。

國務院機構改革后，由自然資源部統一行使所有國土空間用途管制的職責，通過資源和事權的整合改善過去條塊分割所帶來的弊端。因此構建全國統一、相互銜接、分級管理的國土空間規劃體系，成為城鄉規劃改革的焦點。各地市國土空間規劃體系改革并非過去簡單的“多規合一”，而是在統一平臺下實現空間治理體系，提升規劃信息化水平。

（二）多規合一的數字化轉型問題

自1999年“數字國土”工程和2004年的“金土工程”，到2009年原國土資源部明確提出抓好國土資源“一張圖”的建設，再到2018年國家組織機構改革成立自然資源部要求建立國土空間規劃體系，我國的多規合一發展經歷了從無到有，從平面到空間的轉變。近年來隨著GIS技術、云計算、大數據技術日趨成熟，利用新技術分析處理海量數據已成為各地市多規合一平臺的主要技術手段。機構改革后，新自然資源部門存在國土和規劃數據并行的狀況，原平臺已從“多規合一”向“1個空間規劃+N個專項規劃”轉變，在規劃信息化過程中，存在以下問題：

1.數據坐標不統一,數據標準不完善

原國土局采用西安80空間數據坐標，原規劃局采用城市坐標系。二者均積累了大量的數據，種類繁多，但是數據之間缺乏關聯。亟待統一國土空間規劃坐標系，建立一套數據標準，打破國土規劃數據層面堡壘。

2.應用系統叢生，信息孤島浮現

原國土局和原規劃局在信息化建設過程中，形成了大量技術路線各異、功能重復、相互獨立的應用系統，割裂了業務的連續性，形成了“信息孤島”，需對國土規劃應用進行整合。

3.規劃審批對接管理難，兩規矛盾突出

原國土局和原規劃局各自獨立審批多年，積累大量各自標準的規劃審批數據，兩規矛盾突出。新組建的自然資源部雖有利于統籌國土資源規劃和城鄉規劃兩方面的落地工作，但需要通過信息化手段促進土地與規劃審批程序對接。

二、特性分析

（一）數字化+規劃

數字化+規劃，一般稱為數字規劃，是以數字化平面為切入點，構建一組以管理為目標的數字化信息系統，從而有效支撐面向國土空間規劃智力能力的現代化新型規劃編制管理體系轉型。

數字規劃在我國的發展顯得較為滯后。一方面，國內對數字規劃的概念并無統一定義，各個城市、各個行業從自身需要出發，提出的概念與建設內容各有側重，發展不成體系，也無統一評價標準；另一方面，我國對數字規劃的理解和應用大多處于信息管理階段，沒有深入挖掘數字規劃的內涵，更無各行業、各單位數字規劃相互共享應用的探索，沒有從更高層次上發揮信息技術對規劃編制、審批與監督的支持作用。

在國土空間規劃過程中，引用的數字規劃不僅是規劃數據成果管理系統，而是向業務流程數字一體化的數字化規劃管理系統，數字化+規劃是面向業務的發展方向。

與傳統規劃不同，數字規劃以數字信息作為主要的媒介。它不僅能夠完成傳統規劃的工作內容，而且會在傳統規劃的基礎上進行拓展，并在技術方法、工作方式上形成質的飛躍。數字規劃的本質是規劃，它要做的仍然是解決規劃領域本身的問題，如確定發展目標、體系結構、資源利用、空間布局、各項基礎設施建設等。只不過隨著數字化的發展，規劃內容將更多地包括全面信息化所涉及的技術和相關基礎設施的建設。在手段上，諸如現狀信息的獲取、現狀分析、發展預測、動態分析等都將主要建立在數字信息基礎設施、時空數據設施、規劃信息系統以及大量分析模型的基礎之上。對于推進國土空間規劃體系具有重要意義。

（二）互聯網+規劃

互聯網+規劃，是以“數據工作室”為切入點，開發國土空間規劃在線大平臺，連接規劃編織者、管理者、專家和公眾，推動國土空間規劃民主性和陽光型，服務于各級政府與公眾，從而推動規劃新理念、新方法的落地。

互聯網+規劃是運用互聯網連接思維，調動各地區各部門積極性和主動性，推動政務服務跨地區、跨部門、跨層級業務協作。為政府職能部門和政務參與單位提供高效、邊界的企業級“互聯網+規劃”服務，讓單位少跑路。開展眾創、眾包、眾扶、眾籌等多種方式，借助社會資源和智力，加快規劃編制服務方式、方法、手段迭代創新，形成助力于新一輪規劃編制工作的規劃“O2O”模式?；ヂ摼W+規劃，在各地市原規劃局和國土局已經實施多年，數據流轉順暢，一般平臺從批前公告、批后公布入手，在項目現場公示牌上加入二維碼供掃描，實現線上線下真實公布、陽光規劃，是現階段互聯網+規劃的主要手段。自然資源部門機構整合后，應大力構建國土空間規劃管理平臺，構建國土空間規劃互聯網+體系，通過國土空間規劃數據中心，全面實施建設項目電子化報建、智能化審查、信息化審批工作?；ヂ摼W+規劃是一種先進的業務模式，理論上可以實現國土空間規劃審批全流程網上運行，行政權力事項全流程對接政務服務。

以政府批后公示為例，通過互聯網+規劃服務，可以查詢批后規劃公布牌，建設單位、建設地點、項目名稱、規劃許可證號等項目相關內容，還可以附加實拍的現場公布圖。把批前批后現場照片文檔整理在一個二維碼內，一個企業對應一個二維碼，視頻、語音、文字、圖片等資料均可上傳，無限制容量。以往大部分項目會有幾十張公示圖紙需張貼，但公示牌版面有限，如今通過掃描二維碼就可以查閱相關資料，解決了公示不完整的問題。互聯網+規劃是“最多跑一次”改革在各地市國土規劃系統中的創新和實踐，不僅提高了公示效率，簡化了手續流程，規劃更公開、規范。

（三）智能化+規劃

智能化+規劃，一般指智慧城市建設工作，是智慧規劃和智慧國土等內容的技術融合，是國土空間規劃管理的理想方式。綜合運用大數據、人工智能等技術，建立數據湖，構建規劃知識圖譜，制定智能化技術規則，在規則允許范圍內開展智能化服務，并推進城市體驗、評估等方面的應用開發，推動國土空間規劃管理人員向基于數據決策的轉變。

智能化+規劃在未來城市的國土空間規劃和治理方面，促進城市國土空間管理進入了大數據時代，傳統的城市規劃知識是設計空間和形態，但容易忽略在空間和形態背后有著流動的生命，過去，看不見這些生命的流動狀態，比如只看見城市的橋、路，但看不見上面走過多少人?，F在通過智能化+規劃方式，應用大數據技術，我們可以看見所有人流的軌跡。當這些人流軌跡顯現的時候，城市設計的合理與否便得以驗證。所謂的智能化+規劃，就是把這種天時地利人和通過數據串聯起來，最終形成多維合一的效果，這樣，我們的城市設計和城市規劃才能變得更加智能，滿足國土空間資源的合理規劃要求。

智能化+規劃從得到信息開始，經歷回顧數據、洞察分析、前瞻預測，最后到優化設計的過程，具有難度遞增的特性，已經從過去城市描述性分析、現在診斷性分析，發展為預測性分析和診斷性分析過程。自然資源部門機構整合后，在平臺建設方面，也需要從過去的部門數據多規合一到部門協同管理轉變，過去部門數據分析到現在的全系統影響分析，結構優化方面，政策調整反推數據匯總，形成數據全生命周期的良性循環，最大限度提高數據服務效能。

以上海城鄉發展戰略數據平臺（簡稱SDD）為例，該項目是上海2035總規成果之一，SDD以空間落地為特色，服務城市發展要求和宏觀決策的戰略數據管理與應用平臺，項目建立的綜合數據庫整合了空間數據、新興大數據級資料數據，形成了豐富的數據目錄。應用支持平臺動態、資料報告、圖表數據、空間數據、指標監測、模型數據的匯總展示，為業務人員一站式提供多種類型數據的自主瀏覽、查詢、調用、空間分析和在線制圖功能。智能化程度較高，為城市規劃編制與管理提供基礎支撐，為國土空間重大政策制定和重大項目規劃提供決策參考，為城市運行與發展提供監測依據。該項目獲2018全國地理信息產業優秀工程金獎。

三、新技術應用

（一）BRM-業務規則管理技術

在審批過程中需要遵循的規劃，智能判斷，屬于執行級智能技術。業務復雜度的提高很大部分是業務規則的復雜度在提高，規則可幫我們敏捷應對變化的需求。業務規則管理（Business Rule Management，簡稱BRM），是將業務邏輯當作結構化的對象進行處理，使復雜的業務邏輯變成一條條簡單的業務規則，而將業務規則之間的復雜邏輯關系交給規則引擎去處理。在實際應用中，通常在業務流程或業務應用中內置規則服務，通過規則服務幫我們實現智能決策。在技術實現上，需針對業務做全面梳理，形成規則體系，再對業務規則建模實現，并在規則管理中心中對規則進行管理。

在國土空間規劃領域應用BRM-業務規則管理技術，是對國土空間規劃業務進行梳理的過程。通過業務流分析、數據流分析、業務規則分析、業務組件建模方式，對業務現狀進行梳理，可以統一坐標和數據標準。通過差距和重疊分析、信息化頂層設計制定，對業務現狀進行梳理，建立統一的國土空間規劃管理體系，在國土空間規劃業務規則內，最大限度發揮應用效能。

（二）BIM-商務智能管理技術

用數據倉庫技術、展現技術，體現管理級的業務智能，促使我們從OLTP事務性系統轉向OLAP分析性系統，從單一業務管理向多元商務智能發展。商務智能管理（Business Intelligence Management，簡稱BIM），是一套完整的解決方案，用來將數據庫中現有的數據進行有效的整合，快速準確地提供報表并提出決策依據，幫助使用者做出明智的業務決策。通過對數據的處理、分析實現數據價值的挖掘，可以科學平衡兩規矛盾差異。此過程重要的一環為數據倉庫建模，主要分為四個階段：業務模型、領域模型、邏輯模型和物理模型階段。業務模型主要解決業務層面的分解；領域模型主要是對業務模型進行抽象出來，產生領域概念模型；邏輯模型主要是將領域模型中的概念實體與實體之間關系進行數據庫層的邏輯化；物理模型主要是針對不同關系型數據庫的物理化以及性能等技術設計。管理級業務智能上的應用主要有：領導駕駛艙、單個專題的分析（如項目全生命周期信息展示）等。

在國土空間規劃領域應用BIM-商務智能管理技術，是對國土空間規劃業務進行管理的過程。通過業務數據、空間數據、資料數據、新興數據等內容進行信息挖掘，可以得出一系列規律信息，通過一定的規則對這些信息進行分類整理，生成目錄后，我們認為可以通過目錄條目，智能化管理國土空間規劃數據，從源頭上減少兩規矛盾的出現，更具有實際效能。

（三）AIM-人工智能管理技術

AIM-人工智能是結合大數據技術、認知計算算法等，幫助做到決策級業務智能，此技術已經成為未來的制勝點。人工智能的目標是增強智能，而不是替代人類。人工智能管理（Intelligence Augmentation Management，簡稱AIM），是人工智能化對數據進行管理、控制、分析、應用的增強服務，更趨于科學性。一般執行級業務職能大部分需要靠編程實現，而AI決策級業務智能往往需要靠機器學習才能具備智能，需要足夠的案例學習，通過不斷改進算法模型，逐步增加系統的智能程度。

自然資源部門機構整合后，國土空間規劃數據管理部門多規合一，人員流動到新的崗位，面臨技術流程調整的適應期。引用AIM-人工智能管理，從頂層管理系統應用，解決了機構整合后原有系統應用多、業務不連續的問題，利用人工智能提示可以合理合規調用平臺功能，極大縮短人員適應期，根據規則輔助業務。例如國土空間規劃應用案例中的智能申報系統，通過刷臉技術、自動認證和獲取申報材料，而無需申報人攜帶一堆材料，按照系統對已成功申報人的材料分析，快速給出提示，只需申報人確認材料即可，極大減少了審批人員的工作強度，提高工作效率。

四、展望與思考

（一）國土空間規劃體系改革，推進“一張藍圖干到底”

統一數據標準、微服務系統架構、國土規劃業務全貫通、同窗受理聯合審批、二維碼條形碼串聯業務辦理的全過程，統一數據平臺解決了數據坐標不統一、數據標準不完善的問題。國土空間規劃數據一體化，編制一套數據標準，內容包括大類、小類、子項，整合了海量現有國土與規劃數據之間的互通共享。國土和規劃在空間應用一體化，通過封裝底層組件，暴露所有組件服務，讓服務無處不在，初步形成微服務框架，與現有應用和服務對接，消除了部分信息孤島。打造了航母級別國土和規劃一體化系統，為國土業務和規劃業務，甚至是礦產業務、測繪業務的審批和管理提供信息化支撐。

國土空間規劃一體化實現國土規劃業務聯合審批，政務辦一次收件，聯合審批提高證書審批發放效率，縮短辦案時間，可以提高對外服務效率。融合CAD、GIS技術，在國土和規劃業務流轉過程中，經辦人員可以同步完成紅線繪制、方案審查、規劃分析、壓占分析、現狀核查、成果查詢等相關圖形操作，實現各業務主辦處室的業務協同、各類資源實時共享，實現國土規劃業務圖文一體化辦理。加入防控規則，建立防控體系，全面梳理業務辦理過程中的廉政風險防控規則，按照提醒、強制、鎖定進行分類，并明確每個風險點的檢測范圍，將廉政風險融入業務審批，做到精準檢測、智能防控，實現一體化的廉政風險防控。

（二）大數據等技術助力空間規劃和行政審批體制改革

大數據時代，國土規劃數據呈幾何數字增長，海量數據面前，BR-業務規則、BI-商務智能、AI人工智能技術的誕生極大幫助了國土規劃數據管理部門推進空間規劃編制和行政審批事項改革，提高工作效率。在國家推行“最多跑一次”行政審批事項體制改革的工作中，利用大數據等技術，不僅僅是推進規劃信息化改革，更多是促進業務流程合理性。

（三）行政審批體制改革，優化營商壞境

通過BR-業務規則、BI-商務智能、AI人工智能技術在國土規劃領域的良好應用，極大提高了行政審批效率，加快項目落地。通過新技術應用推進審批流程再造，刪繁化簡，實現政務服務精準供給。結合國土空間規劃的特性，創新內部運行機制，有效壓縮內循環時間，加速建設項目行政審批，優化營商環境。通過新技術可以建立并聯審批窗口模式，實現業務大融合，服務大優化，切實方便公眾辦事，提升對眾服務能力，讓公眾滿意，真正做到便民惠民。通過新技術的運用，數據挖掘更加合理，提前協調矛盾，進行項目儲備，實現項目在審批階段精簡環節、優化流程、壓縮時限，使建設工程項目早落地、早投產、早收益，極大降低了國土與規劃間制度性交易成本，進一步激發社會和市場活力，達到優化營商環境的目的。

自然資源部門機構整合后，規劃信息化更多是面向業務流程與服務，政府數字化轉型下的規劃信息化的發展趨勢，規劃涉眾將從線下轉為線上，國土空間規劃從靜態到動態，信息技術從“自動處理”到“自動理解”、國土規劃行業的信息化將從規劃的信息化走向“信息化+規劃”，這也是未來我們需要深入研究的方向。