國家級新區發展階段及思考

■ 馮 奎

國家級新區承擔著國家改革開放重大戰略任務。目前，國家級新區已取得顯著的成就。面向未來，對國家級新區價值目標與實現路徑進行新思考。

國家級新區的發展階段

中國的新城新區已經構建成一個系統。其中，國家級新區是龍頭，高新區、經開區是兩翼，其他各類型的新城新區是重要的支撐力量與組成部分。截至目前，我國有19個國家級新區，有國家級開發區552家。其中，國家級開發區中經濟技術開發區數量最多，達到219家；高新技術產業開發區和海關特殊監管區，數量為156家和135家；邊境/跨境經濟合作區與其他類型則數量較少，分別為19家和23家。寬泛意義上，地級城市以上其他類型的新城新區總計3000個。國家級新區是新城新區的體系的龍頭，研究國家級新區對于整個新城新區來說，都具有重要意義。國家級新區與中國改革開放、與中國現代化建設進程密切相聯。如果從1992年設立上海浦東新區開始算起，國家級新區已經走過將近30年。這30年中，國家級新區大致經歷的四個階段：

第一階段（1990-2009），為落實深化改革、實行對外開放的重大部署，國家批復上海浦東新區和天津濱海新區，形成了今天新區體系的龍頭。

第二階段（2010-2013），為培育新的區域增長極，國家在內陸、東部沿海、西北、南粵布局，相繼批復成立重慶兩江、浙江舟山群島、甘肅蘭州和廣東廣州南沙4個新區。

第三個階段（2014-2016），為引領經濟發展新常態，優化新區布局，國家有關部門進一步完善新區設立管理辦法和支持政策，國務院相繼批復12個新區，其中2014年、2015年各批復5個國家級新區；2016后批復長春新區、贛江新區。

第四個階段（2017年4月以后），批復雄安新區。將雄安新區提到與深圳經濟特區、浦東新區同等的高度。雄安新區要建設非首都功能疏解集中承載地，是千年大計、國家大事。

回顧國家級新區的發展歷程，可以形成如下基本判斷：一是國家級新區重大布局基本結束；二是形成了大規模的存量發展資源；三是受各種因素影響，新區發展出現了差異化、分化現象；四是浦東新區為龍頭，引領國家級新區再出發；五是雄安高度、雄安質量引領國家級新區建設模式的轉變；六是新區面臨重大使命、重大機遇、重大挑戰。從2020年再到本世紀中葉即2050年，中國將要建成社會主義現代化強國，國家級新區也即將迎來新的30年。如果從前后60年的歷史來看，國家級新區主要又分為兩個階段。前30年基本完成重大布局；后30年主要任務是釋放潛能、激發動能，實現引領。

目前，除已經設立的19個國家新區外，還有一些地方在積極申報國家級新區，包括武漢長江新區、合肥濱湖新區、杭州大江東產業聚集區、沈陽沈北新區、鄭州鄭東新區、石家莊正定新區、南寧五象新區、濟南黃河新區、襄陽東津新區、中山翠亨新區、唐山曹妃甸新區、烏魯木齊新區等等。目前大規模批準新區的時代已經過去，未來仍會有高質量的新區獲得批準。待批的新區與現有國家級新區所面臨的任務是面向2050年的新思考。

國家級新區的思考

（一）價值目標的思考

國家級新區擔負著推動國家改革開放的重大使命，一定意義上也是“國之重器”。我們需要思考的問題：國家級新區所包含的國家利益在哪里？國家交付的任務是什么？國家級新區的必要性在哪里？這個問題之所以重要，是因為關于國家級新區數量越來越多，規劃、建設方式出現了一些新現象。比如說：原先是國家作為發起主體，現在是推動主體漸漸由國家轉向地方。新區設立現在的基本程序是：地方申報-國家審批-地方落實。原先是國家級新區本身就是一項重大國家戰略，現在變成地方落實國家既有重大戰略的載體。原先是著眼于全國布局，現在變成各省分配，每個省都強調不能落下，都爭取獲批國家新區。

（二）規劃技術的思考

國家級新區需要三個方面的思考，分別是過去時、未來時、現在時。

首先，戰略層面之下的技術思考。這個思考主要針對過去一些地方獲批國家級新區，在“戰略”研究上相對充分，但戰術研究仍有不足，一些問題如區域選址、目標規模、空間布局、開發時序等等并沒有完整解決，現在需要思考、研究。

其次，面向未來的情境思考，這就是將來時。未來30年，一系列重大的變化將要發生，比如國家空間戰略正在調整，新技術應用也帶來巨大變化。而這兩者疊加，將帶來空間發展的深度調整，需要思考。

第三，戰略協同的推演思考，這是現在時。黨的十九大報告42次提到國家戰略，可以說我們面對一個戰略的年代。我們現在不是戰略少了，而是這些戰略如何協同。具體到國家級新區來說，就是各類戰略如何能系統集成，為國家級新區所用？

（三）實現路徑的思考

實現國家級新區的既定目標所面臨新的路徑選擇。一個重要的方向是新路徑中一些重大關系的再平衡。比如老城區與新區的關系。過去新區的人口增量既來自于老城區也來自城市以外地區，但現在這些人口從哪里來？許多新區規劃了300-500萬人，如何實現？又如生態與經濟的關系，就是青山銀山如何變成金山銀山？再如投資與增長的關系。多數年份，國家級新區固定資產投資增速都超過地區生產總值增速。個別年份，固定資產投資增速是地區總值增速的5倍以上。債務與金融風險累積在有的新區已有所累積。舊有的發展之路，能否持續？

（四）動力機制的思考

舊的機制部分落后、部分失效。比如當初有些國家級新區虎虎生威，但現在出現了不同程度的形式主義、官僚主義，效率降低、新的機制尚未形成。法治化、國際化、市場化的機制體制是方向，但還沒有成為完整的系統。面臨其他創新空間在機制上的競爭，這是指在由舊到新的動力機制轉換過程中，一些小型化更易創新的空間，它們的體制機制優勢往往更加突出，而國家級新區則顯得有點老態龍鐘，在某些方面甚至還比不上具有引領性地位的開發區或城區。國家級新區新一輪發展，就必須實現動力變革、效率變革、質量變革，這需要深入思考。

哈爾濱新區

（五）協同治理的思考

國家級新區涉及國家、省、城市政府，既有國家戰略意圖，又要充分發揮市場化機制的決定性作用。多重力量在不同時段，有不同的交叉協同運作方式。國家級新區的改革發展，是現代化協同治理的考驗。我們因此需要著力思考：如何建立國家級的決策與議事協調機制；如何實現重大戰略的協同；如何實現國家戰略目標與市場化機制的協同等。 總之，通過這些目標、規劃、路徑、機制、治理的再思考再行動，推進國家級新區實現高質量引領性發展，在提升國家競爭力、帶動經濟增長、促進區域協調、加快轉型發展、推動改革開放等方面，國家級新區必須成為引領性的空間。

國家級新區高質量發展的路徑

中央、國務院和國家有關部門高度重視國家級新區發展，國家級新區已取得顯著的成就，面向未來，國家級新區在改革開放中將發揮更大作用。

首先，更好地發揮國家主導作用。一些新區的管理體制經歷多部門共管、省里主管、省會城市主管等變化。探索必不可少，但反思中也可看見國家級新區推動力不夠、體制易變反復等問題。國家戰略需要做實，就應更好地發揮國家主體在戰略目標制定中地位，發揮其綜合協調及推動作用。

其次，主線應更加明確。釋放存量是基礎，提高質量是根本，發揮能量是目標。當前及今后一段時間，可能還會有新區獲批，但應把重點放在激活存量資源上面。盡快推廣國家級新區可復制可推廣的經驗，其他各類功能區充分借鑒與集成已有經驗。

第三，重視發揮國家級新區在區域協調發展中的作用。一部分國家級新區已具備成為區域協調引擎的作用，還有一些新區的體量與動能不足以成為引擎，應規劃制定發展路徑，最大限度地發揮國家級新區核心引擎作用，帶動區域中心城市、促進區域協調發展。

第四，以戰略協同的方式來推動國家級新區。新區與自貿區、科技創新區等需要聯動發展。國家級新區與其內部或外部的高新區、經開區要同城互動。19個國家新區之間也要加強協調聯動，要充分發揮戰略協同的聯合優勢，以國家級新區促進形成帶動大改革、大開放的局面。

第五，擁抱新產業革命，重點是推動找到經濟增長的新動能、新路徑。應結合國家級新區的區位、功能定位、現在產業基礎、未來目標綜合判斷形成未來具有絕對優勢力量的產業發展方向。在新產業革命中找準地位，尤其是在發展實體經濟上夯實基礎。

第六，持續優化空間，推進產城高水平融合。一些面積和人口規模較大的國家級新區，應明確實施大城市戰略，加強公共服務能力建設。同時，優化國家級新區的空間結構，推動緊湊型空間布局與建設。注重都市圈、組團、特色小鎮、一刻鐘（或半小時）生活圈、創意空間等空間策略的運用。

第七，充分釋放體制機制活力，形成新型治理架構。處理好新區與老區、新區與開發區高新區、新區與街道、新區與新城等等關系，釋放活力。新區作為最自由最有活力的經濟體，應探索包容性、靈活性更強的體制機制。

第八，打造國際化營商環境標準，引領新區發展。深刻融入一帶一路，充分借鑒自貿區的做法，建設市場化、法治化、國際化營商環境。

（作者系中國城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長 ）

相關鏈接

2018年19個中國國家級新區GDP排行榜

中國內地截至目前共有19個國家級新區（珠海橫琴新區為副廳級），其中上海市浦東新區和天津市濱海新區為民政部正規行政區，其余均為功能區。

國家級新區各省市分布情況-2019.1

浦東新區、濱海新區為副部級，珠海橫琴新區為副廳級，其余為正廳級。

序號 新區名稱 獲批時間 主體城市 面積（平方千米）1浦東新區 1992年10月11日 上海 1210.41 2濱海新區 2006年05月26日 天津 2270 3兩江新區 2010年05月05日 重慶 1200 4舟山群島新區 2011年06月30日 浙江舟山 陸地1440，海域20800 5蘭州新區 2012年08月20日 甘肅蘭州 1700 6南沙新區 2012年09月06日 廣東廣州 803 7西咸新區 2014年01月06日 陜西西安、咸陽 882 8貴安新區 2014年01月06日 貴州貴陽、安順 1795 9西海岸新區 2014年06月03日 山東青島 陸地2096，海域5000 10 金普新區 2014年06月23日 遼寧大連 2299 11 天府新區 2014年10月02日 四川成都、眉山 1578 12 湘江新區 2015年04月08日 湖南長沙 490 13 江北新區 2015年06月27日 江蘇南京 2451 14 福州新區 2015年08月30日 福建福州 1892 15 滇中新區 2015年09月07日 云南昆明 482 16 哈爾濱新區 2015年12月16日 黑龍江哈爾濱 493 17 長春新區 2016年02月03日 吉林長春 499 18 贛江新區 2016年06月14日 江西南昌、九江 465 19 雄安新區 2017年04月01日 河北保定 起步約100，近期2000

在已經發布的國家級新區GDP中，上海浦東新區和天津濱海新區一騎絕塵，但有很多新區的GDP連500億元都未過。但不可否認的是，這些新區以后都將是各地區和國家的經濟增長極。