中國之治的制度密碼

徐天

治國理政必須“立治有體，施治有序”，制度是定國安邦的根本。剛剛閉幕的中共十九屆四中全會對新中國成立70年來的制度建設，進行了全面系統的總結。

全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。《決定》凝練概括了國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優勢，同時第一次系統描繪了中國特色社會主義制度的圖譜。

13個顯著優勢

此次全會將中國的國家制度和國家治理體系的顯著優勢總結為13個方面，分別是：

堅持黨的集中統一領導;堅持人民當家作主;堅持全面依法治國;堅持全國一盤棋;堅持各民族一律平等;堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式并存;堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念;堅持以人民為中心的發展思想;堅持改革創新、與時俱進;堅持德才兼備、選賢任能;堅持黨指揮槍;堅持“一國兩制”;堅持獨立自主和對外開放相統一。

這些優勢，實際上與憲法所明確的中國特色社會主義制度包括根本制度、基本制度以及重要制度相對應。

1954年，中國頒布了憲法，確立了人民代表大會制度。這是中國特色社會主義制度的根本制度。中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部主任、教授時和興告訴《中國新聞周刊》，這實際意味著為中國國家治理體系架構的形成確立了基本架構。

此后憲法數次修訂，基本制度也逐步明確，包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，以及以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度和中國特色社會主義法律體系。

骨架已成，血肉也在逐漸填充，其他重要制度陸續得到發展與完善，包括建立在這些制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。

中國人民大學公共管理學院行政管理系副教授馬亮認為，各個領域的具體制度相互銜接并有機結合，共同構成了一個完整、有層次和行之有效的國家治理體系。

分析認為，此次全會通過明確在國家治理中發揮根本作用、至關重要和不可替代的各項制度，厘清了國家治理體系的核心要素和結構關系。在這些制度之下則是各個領域具體運轉的規則、程序和規范，它們為這些制度的有效運轉提供了有力支撐，并反過來受這些制度的指導和制約。

新中國成立70年來，無論是“兩彈一星”、集中力量辦大事、逆全球化思潮下保持經濟強勁增長，還是脫貧攻堅、全面小康一個都不能少，背后都是制度優勢在支撐。

中國政法大學校長馬懷德說：“看到大興機場，看到布滿全國的高鐵網，看到港珠澳大橋，我們都為之振奮，這是制度優勢所造就的，如果沒有全國一盤棋，集中力量辦大事的制度優勢，這些成績取得是難以想象的。”

13個“堅持和完善”

此次全會在肯定制度優勢的同時，也提出補短板、強弱項，完善國家治理體系和治理能力中待改進的地方。比如，制度的執行力還是個短板、制度的效能還沒有充分發揮、一些不夠成熟的制度甚至成為制約發展和穩定的重要因素。

“有很多制度建立了，但是很多方面不一定完善，很多方面初步建立了，有些制度是沉睡的制度，有的制度掛在墻上并沒有真正落地。沒有落地的原因可能很多，一種就是沒有腳踏實地真把它落下來，有一種可能因為當時制定的時候，這個制度本身就不完善，想落地很難。”中國社科院馬克思主義研究院副院長辛向陽說：“那怎么辦？要進一步改革，把制度進一步完善好，讓它能夠真正扎根大地。”

四中全會一個新的提法就是“國家治理效能”。《決定》提出，要加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。

事實上，國際上一直在探索如何評價一個國家的治理能力。

中國社會科學院發展戰略研究院研究員葛道順在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，世界銀行有一套專門的治理評估指標，已持續二十多年，著眼于國家制度的有效性評價。2008年以來，全球在應對金融危機中逐步形成了新的全球治理視角，融合多學科、新理念，對這套治理評估指標產生了一些質疑。

據葛道順介紹，治理評估指標，必然牽涉到對價值觀的評價。全球化提倡文化與價值觀的多元化，“但固定的制度效果評價指標沒有區分度，無法將不同價值觀的意義測量出來，也無法體現不同國家選擇的不同發展道路本身所蘊含的價值，對發展中國家的評估就不一定很準確”。

不難理解，一個國家對自己的制度體系的評價將直接關系到未來發展道路。四中全會對國家制度和國家治理應該完善和發展什么也做出了明確闡述。

與前述13個顯著優勢相似，堅持和完善的制度體系也是13條，且其中的9條都與優勢有所呼應，包括黨的領導、人民當家作主、中國特色社會主義法治、社會主義基本經濟制度、社會主義先進文化、民生保障、黨對人民軍隊的絕對領導、“一國兩制”以及獨立自主的和平外交政策。

中央政策研究室副主任江金權強調，黨的領導制度是國家的根本領導制度，它統領和貫穿其他12個方面的制度。

此次全會對堅持和完善黨的領導制度體系，提出了6個方面的要求，分別是：建立不忘初心、牢記使命的制度;完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度;健全黨的全面領導制度;健全為人民執政、靠人民執政各項制度;健全提高黨的執政能力和領導水平制度;完善全面從嚴治黨制度。

這6個方面的要求，建立不忘初心、牢記使命的制度是首次提出。時和興認為，過去提“不忘初心、牢記使命”，是從價值觀的角度，而這次《決定》將之落實到了制度層面。

與顯著優勢有所區別的4個“堅持和完善”分別是中國特色社會主義行政體制、共建共治共享的社會治理制度、生態文明制度體系以及黨和國家監督體系。有分析認為，這4條也恰恰是當前中國正在著力改革的重要方面，在此前的全會中都有體現。

有學者認為，13個“堅持和完善”背后，是中央對國家治理體系“系統完備、科學規范、運行有效”的愿景。

中國社會科學院政治學研究所政治制度研究室主任韓旭在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“如今體系漸成，制度日趨完善，我們要逐漸學會善于運用這樣一套制度來管理國家，這個能力的提升就是治理能力現代化，也就是這次《決定》所提出的，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。”

近些年，“效能”二字頻繁出現在治國理政的思路中。曾有學者做過統計，在十九大報告中，“效”字多達40處，其中明確提到“有效”的有19處，如有效實施、有效推進、有效治理、有效遂行、有效應對、有效維護等。

有學者認為，要把制度優勢更好轉化為國家治理效能，關鍵是細化、落實好四中全會對制度建設所作的頂層設計。