流動人口（再）市民化：理論、現實與反思

流動人口既是改革開放的衍生物，也是改革開放的巨大推動力量。約2.5億流動人口中的3/4來自農村，屬“鄉-城流動人口”，但卻被不確切地冠以“農民工”的稱號；其余1/4來自其他城市，屬“城-城流動人口”，卻多被社會和學界所忽視。近年來，政府通過出臺居住證制度及與居住證掛鉤的積分落戶制度，致力推動流動人口（再）市民化進程。但是，受制于地方和人群保護、對城市容量的考量、個體的理性權衡等多重因素，市民化的進程在困厄中緩慢前行，鄉-城流動人口尤其如此。若在城鎮化進程中，數億的流動人口長期處于邊緣地位，既可能阻礙正常的市民化進程，也不利于新型城鎮化建設工作的推進及質量的提升；從長遠來看，還可能引發流動人口與農村社會和城鎮社會的雙重斷裂，成為社會不穩定因素，加速社會矛盾的積累，加劇群體性事件的發生，導致整體社會的撕裂。加強流動人口市民化的理論和實證研究可彌補現有研究的薄弱環節，也是城鄉和諧社會建設面臨的重要而現實的課題。

本文追溯市民化的理論基礎，分析在業跨省流動人口市民化的現實狀況，嘗試提出市民化推進之道，以便檢視改革開放四十年來，流動人口對改革開放的偉大貢獻與公共政策對其包容接納程度，從而了解人口跨城鄉、跨區域流動背后的不平衡現象及發展不充分問題。在某種意義上，時下的現狀是對過去歷程的一個凝練式的呈現。

市民化與再市民化

從淵源上看，“市民”概念緣起很早；至11世紀，隨著城市的發展，市民階層逐漸形成；資產階級革命后，“市民”逐漸泛化為自然人，享有政治、經濟等各項人權。在今天中國戶籍制度的條件下，盡管“市民”似乎是相對于“農民”的一種身份，但其覆蓋的內涵遠遠超越了這一狹隘的定義，成為人們身份資格和市民權利的外在指征。此地的市民非彼地的市民，故附著于市民身份上的福祉自然也就大不相同。如果說市民是一種身份標識的話，市民化則是獲得該標識的過程和結果，即“市民”的意涵決定市民化的內涵，“化”既是過程，也是結果，體現為包括農民工在內的轉移人口如何轉變為具有現代價值取向與行為模式并享受市民待遇的過程。

市民化包括客觀和主觀、宏觀和微觀層面。宏觀的客觀層面包括公民資格與市民權利，二者反映的是公共政策對農民和外來城市人的包容和接納程度。公民資格是西方政治思想和實踐中一項最古老的制度，意涵甚廣，對不同的人呈現出一張“變幻莫測的臉”。盡管所有持有中國戶籍之人都是中國公民，是國家的主人，但在戶籍制度的限制下，公民與公民之間的權利卻大相徑庭。只要沒有官方認可的戶籍地的轉移，進入出生地之外的個體就不是當地的“公民”，沒有當地的“公民資格”，不能名正言順地獲得當地主要是針對本地戶籍人口的公共福利與服務。可見，“公民資格”是市民化的敲門磚，市民權利與公民資格相伴隨。一般情況下，只要獲得了公民資格，往往就同時獲得了相應的權利，而這些權利正是公民資格中基本的最核心的部分，理應具有廣泛性、平等性、真實性以及權利和義務的一致性。

個體“市民性”的習得和踐行也同樣重要。微觀的主觀層面的市民化包括行為模式的轉變與價值取向的更新。它主要是從個人與社會的關系出發，關照更為隱蔽的軟性的個人表征和市民資質。個體在行為上是否努力習得現代文明，呈現出與新型城鎮化相匹配的生活方式和行為模式，思維方式是否依舊停留在小農經濟時期或過往的取向上，都是軟性的市民化指征。因此，對于市民化的探索，不能僅僅停留在身份和權利方面，也不能僅僅停留在行為和價值判斷上，而必須多角度來看待市民化的過程和結果。

無論是哪個方面的市民化，都面臨各自的挑戰。只有經歷三個過程（脫域、并入、嵌入）這三個時間節點的“化”后，市民化的“化”才最后達成。而目前，農村流動人口實現了“脫域”，部分人也實現了“并入”，但他們依舊被貼上“農民工”標簽，“嵌入”之路還很漫長。同理，盡管從戶籍類型角度，“城市工”本身就是市民，但在流入地，他們卻是“新市民”，一個“新”字，就把他們與流入地的“老市民”區隔出來了。

市民化的理論基礎

流動人口（再）市民化議題，具有深厚的政治學、公共管理學和社會學的理論基礎。

（一）公民資格論

公民資格的爭論始自古希臘羅馬時期，見證著西方民主政治制度文化建設的經驗。不同歷史時期對公民資格的不同界定，隱含著政治理念和文化背景中正義觀念的對話和沖突，蘊涵著豐富的人本政治倫理和正義理念，也透視出公民主體制背后的利益糾纏。1873年，A.Marshall 在《工人階級的未來》一文中，從經濟成本視角檢視了社會平等問題的一個側面，認為基本的人類平等與社區完全成員資格密切相關。20世紀中葉，T.Marshall 承襲該主張，認為近250年來公民權的持續進化是通向社會平等的現代動力，將公民資格界定為“賦予共同體完全成員的一種身份，所有擁有這種身份的人在由這種身份賦予的權利和義務方面是平等的”，提出了公民資格三要素，即民事權利、政治權利、社會權利，真正形成了公民資格理論。

公民資格論不僅涉及形式上的公民資格，而且還界定了作為一個公民所應享受的資格或權利以及承擔的義務和責任。中國自古就未形成如同西方自中世紀后不斷發展的市民的社會身份和市民權的社會傳統，而是形成鄉紳階層。新中國建立后，農業承擔起重工業資本原始積累的重任。改革開放后，流動人口仍很難享受完善的公共服務，平等的經濟福利、安全權利和社會財富分享權利，更難涉及民事和政治權利。在市民化進程中，他們是否能夠獲得公民資格，平等享有民事、政治、社會權利，就成為評估市民化的重要尺度。

（二）社會質量論

1997年，歐盟委員會在其《社會政策議程》中，將“質量”作為歐洲社會政策的核心主題。社會質量是指民眾的福祉和個人潛能的有效提升以及社區社會、經濟與文化生活的參與程度，它突出“社會”導向，強調在追求社會發展的目標中，既要關注經濟和物質生活條件，更要關注社會體系的運行及其和諧性、穩定性和協調性。社會質量是社會關系的產物，社會關系的質量提升與個人發展休戚相關，其核心價值強調人的尊嚴、公民權、民主、社會公平和社會團結。

社會質量涵蓋四個方面，即社會經濟保障、社會凝聚、社會包容接納與社會賦權。這些要素既是社會質量的基本內核，也是衡量社會質量的基本原則。與公民資格論相比，質量論著眼于整體的社會統合，視角更廣、立意更高、意涵更深、影響更遠；它直面社會問題，尋求解決途徑，具有明確的政策取向和現實性。而且，它詳細和明確地解析了如何獲得或賦予公民權利，其四個維度均對市民化具有直接的啟示意義。它提醒我們，推進流動人口市民化是打造公平公正、建設和諧社會的重要支撐，而市民化的實現既需公共政策的包容接納，也要社會服務的可及可得，還需個體的踐行努力。

（三）現代性論

馬克思認為，因勞動力成為商品、勞動者與土地等生產資料相分離，剪斷了勞動者與傳統生產和生活方式的關聯，故資本主義生產方式的出現成為現代性的緣起。涂爾干秉承了古典現代性理論的傳統，主張現代社會本質上是以工業主義和勞動分工為基礎的新型工業社會。而韋伯則把資本主義的起源歸結為精神動力的結果，即基于新教倫理產生出理智、冷峻、自律和忠貞不渝的態度，認為現代性的發展本質上是理性化發展的表現，從而形成了“理性化”的現代性解釋范式。哈貝馬斯從文化政治學的視角也對現代性進行了闡釋。吉登斯認為，現代性是指世界在內容上超越過去，突破傳統社會的主客觀機制，不為傳統、習俗、習慣、慣例、期望和信念所禁錮。時空分離是現代性的重要助力，“脫域”是其關鍵，即人從社會活動、社會關系、社會制度中抽離、脫身，日益擺脫現實條件的束縛，進而使得社會關系在無限的時空中再聯合、再組織、再融通。通過符號標志、借助專家體系傳遞特定的信息，人們無須考慮特定符號的具體場景以及處理這些符號的主體（個人或團體）的特殊品質。

從20世紀60年代開始，哈佛大學學者Alex Inkeles對現代性展開了實證研究，他總結出現代人所具有的一些基本特征，包括效能感、變遷取向、樂觀主義、技術技能、公平主義、計劃性、信任感、意見表達、信息、理解等。

流動人口市民化既是一個公共服務和公共福利的獲得和享有過程，也是一個現代城市文明的習得和踐行、實現鄉村文明到城市文明的整體轉換過程。必須強調的是，筆者并不認為城市文明就一定比農村文明更好；不過，多數“新市民”相對于“舊市民”，處于制度、結構、文化和行為上的弱勢，故現代性的習得有助于他們的（再）市民化及社會融合進程。

市民化的現實困厄

流動人口來到城市，就開始了爭取市民化的過程。（再）市民化覆蓋公民身份、市民權利、行為模式、價值取向等維度。本文利用2017年“流動人口動態監測調查”數據，以居住證和個人行為、價值理念為例，簡要分析市民化的最新情況。居住證是目前我國城市地區借鑒國外“綠卡”制度創立的針對外來人口的一種管理和服務制度，是戶籍制度改革的一項重大嘗試，2016年1月1日起在全國頒行。若符合一定條件，持有居住證者可享受“六項福利”“七大便利”，并可通過積分制，最終可能落戶于居住城市。

在全部受訪者（N=169989）中，64.6%的人辦理了居住證；在跨省流動人口（N=83790）中，居住證的辦理率高近10個百分點，而在在業且跨省農民工中，3/4的人辦理了居住證。在各省之中，居住證辦理比例高于均值的有浙、蘇、京、魯、閩、滬、津等經濟發達之地。出生于 1970—1979年間的農民工辦理了居住證的比例最高，次為1980—1989年出生人口，再次是1970年前出生人口，而90后的辦證率最低。教育程度與辦證率也呈倒“U”型關系，即初中和高中的辦證率最高，但大學的辦證率最低。因婚姻嫁娶者而流動者辦理居住證的比例最低，務工和經商者辦證的比例最高；居住的時間越長，辦證的比例越高。

居住證反映的是公民資格和市民權利（即市民化的“硬件”），個體行為和思想理念是市民化的“軟件”。調查問及受訪者是否同意以下說法：“我的衛生習慣與本地市民存在較大差別”“按照老家的風俗習慣辦事對我比較重要”。前者反映行為的市民化，后者反映價值觀念的市民化。結果顯示，無論是哪一個出生隊列，覺得自己的衛生習慣與本地人相差較大的比例都不高，但受教育程度與行為差異呈現出梯次特點，即受教育程度越高，農民工自評的與本地人之間的差距就越小。這樣的特點同樣見于對過去價值取向的保有：年紀越大，受教育程度越低，越可能認同需要按照老家的習俗辦事。婚姻嫁娶者與本地市民之間的行為差異最小，但出于照顧孫輩、贍養老人的目的而流動之人與本地人在衛生習慣上的差距最大。居留時間越長，則衛生習慣差異隨之越小。同理，務工和經商之人，更可能保有傳統的、老家的辦事慣習，而婚姻嫁娶者持有此取向的比例最低。隨著居留時間的延長，流動人口對傳統慣習的保有比例降低。

（再）市民化推進之道的反思

城鎮化的發展有其自身規律，是一個漸進的自覺自愿的過程，但中國的城鎮化并未遵循自然發展模式：既有希望市民化的流動人口缺乏必要的公民資格和市民權利，也有地方采取強制性的市民化，違逆了流動人口的意愿，引發很多吊詭現象，這些都表明流動人口市民化的推進策略和路徑出現了問題，很多問題都值得反思和深思。

一是居住證的福利范疇與戶籍的排他性如何協調？城鄉分割、區域分割的戶籍雖是空殼，但附著于其上的福利制度是流動人口難以市民化的根本原因。因此，必須破除制度和體制壁壘，有效制定有意愿的流動人口在流入地落戶的具體措施。在獲得完全的公民資格前，保障其市民權利，公平提供公共服務和權益保障，讓流入地成為他們的“家”，并可通過自身努力，讓他們尤其是其子女有機會實現（大）城市夢想，獲得縱向社會流動的可能性。

二是發達地區和欠發達地區應采取怎樣的市民化路徑？流入人口數量與地區的GDP之間顯著正向溢出。但是，流動人口的分布極不均衡，市民化的進程也不一致。這就要求各地因地制宜，采取適當有效的政策措施推進市民化。在居住證辦理比例較高之地，盡快兌現附著于其上的福利和服務，加快探索基礎福利之外的更優福利，降低服務和福利享受門檻，使其公民資格和市民權利真正早日落實，形成“有產業-有就業-有人氣”格局，吸引人才，增強城市持續發展后勁。在居住證辦理比例較低之地，國家應加大經濟和社會投入，當地政府應借助國家的力量，挖掘地方潛能，調整產業布局，留住人才。

三是如何提升主觀行為與價值理念的現代性與市民化水平？利用合適的時間，組織形式靈活機動、內容豐富多彩、模式輕松活潑的課堂，或借助手機短信等現代媒體技術，開展現代性的宣傳教育，介紹本地的風土人情和文化習俗，幫助流動人口盡快適應本地的生產和生活。通過線上線下，構筑社區交往的載體，搭建人群之間溝通互助平臺，增進外來人與本地人之間的彼此了解和情感交流，擴展流動人口的社交網絡，激發他們的社區參與興趣與組織參與熱情。進而，在經歷了生活空間轉移和就業身份轉變后，逐漸具有現代性的行為慣習、價值取向和思維理念。

四是在關照全部流動人口的同時，哪些子群體更值得關注？流動人口是一個異質性很強的群體，市民化因子群體不同而存在較大差異。在推進市民化時，只有關注重點人群，才能做到有的放矢，事半功倍。鄉-城農民工、80后和90后農民工、90后城市工、受教育程度較低者，都是需要重點關注的人群，尤其是90后流動人口。他們多非婚，遠離父母家人，脫嵌于過去的社會網絡關系，難免產生失落、迷茫、不安和憤怒等情緒，迫切需要流入地社會的關心、關愛和關懷，幫助他們順利實現向“成人”的轉型。

市民化是社會公平正義、社會質量提升和個體現代性的必然要求，是破解戶籍制度“雙二元”結構的重點和難點，是國家新型城鎮化發展戰略的核心，也是推動供給側結構性改革、支撐東部地區和大城市長期可持續性發展的內生動力。推進流動人口市民化，是補齊“以人為本”的新型城鎮化短板的題中應有之義。只有政府的“有形手”、社會的“包容手”、市場的“無形手”、個體的“勤勞手”共同發力，市民化進程才能順利進行，新型城鎮化的目標也才有望實現。