四川成都推進社區治理現代化的實踐

◎郭祎

根據《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》精神，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。從很大程度上而言，特大城市社區治理水平決定著整個城市的社會治理水平。本文基于四川成都社區治理的實踐經驗，試圖為特大城市社區治理提出一些針對性強的對策建議。

重要意義

特大城市由成百上千個社區作為基本微單元所組成，推動特大城市治理的現代化，就是推進城市社區治理現代化的邏輯和實踐過程。

1.建設安全城市的重要基礎

2015年6月，習近平總書記在貴州調研時強調：“要高度重視公共安全工作，牢記公共安全是最基本的民生的道理，著力堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點、抓關鍵、抓薄弱環節，不斷提高公共安全水平。”[1]換句話說，就是要想方設法搞好社區工作和更加充分地發揮社區優勢，以社區為基層基礎，消除影響社會安全的不利因素，并以此提升社會的安全系數和居民的安全感。可以說，社區治理水平很大程度上決定著城市的安全程度，影響著城市能否健康發展。

2.建設和諧社會的重要基礎

和諧社會并非沒有問題和矛盾，關鍵在于要建構起解決和預防矛盾和問題的體制機制，尤其是基層社區居民群眾的利益訴求反映和表達機制，群眾利益疏導和調節機制。實踐證明，社區治理水平高和治理能力強的地區，社區居民的民主參與意識就強、社會協同程度就高、社區關系就更融洽，基層矛盾問題和沖突就更少，即使出現了問題或矛盾，也能夠在既定范圍內有序地妥善解決。

3.建設現代國家的重要基礎

國家治理體系和治理能力現代化是一個復雜的系統過程，其基礎在于城鄉社區治理的現代化。推進社區治理的過程就是疏通基層黨委政府、自治組織、社會組織、居民以及市場力量等主體參與聯結互動渠道，就是培育基層居民的民主意識和公共意識，就是營造現代社區氛圍和促進基層治理體系完善的過程，當然也是強化中國共產黨執政基礎和加快轉變基層政府職能的過程，這些都將大大推動國家治理現代化，為加快建設現代化國家奠定基層基礎和提供鮮活經驗。

新特點與新挑戰

伴隨城鎮化進程的深入加快，各種“城市病”日益凸顯，社區治理呈現出一系列新特點，也面臨著許多前所未有的新挑戰。

1.多元化參與

隨著信息化社會進程的加快和依法治國進入新階段，社區居民的參與意識和民主觀念越來越強，居民對城市建設、政府治理和社區發展等期待值越來越高。無論是城市基礎設施、公共服務，亦或社區事務、環境建設等方面，社區居民參與的主動性、積極性日益增強，傳統的管理模式已經遠遠不能適應居民參與的新情況，包括社區議事會、院落民情會、網格化管理等載體也亟需機制創新，以不斷滿足社區多元主體參與的新要求。

2.多樣化需要

伴隨中國特色社會主義進入了新時代 ，“美好生活需要”是新時代我國城鄉社區居民的新訴求。社區治理的目標就是要滿足社區居民需要和促進社區健康發展，民主、法治、公平、正義、安全和環境等方面多樣化需要倒逼社區治理堅持“美好”或“高品質” 目標，改變過去“單打一”或“一對多”的工作模式，堅持以多元主體參與滿足多樣化需要的基本原則，健全“多對多”或“多對一”的工作制度體系，而這一點在社區治理層面體現得還不是很明顯。

3.多層次任務

實踐表明，社區是“一根針”，上面有“千條線”。特大城市治理的復雜性和艱巨性對社區工作提出了全面挑戰，穿不好線或不能穿對線、穿快線、穿準線，必然會對整個城市治理帶來阻礙或影響。環境保護、勞動保障、社會福利、文化體育、行政執法、社會治安和流動人口管理等多層次多部門的繁重任務一一下沉到社區，這既是特大城市治理行政化取向的必然結果，也必然對社區治理的自治、共治、法治和德治等本職工作提出了時間和空間挑戰，且這種挑戰在很多時候是規定時間內的規定動作，種種的考核規定等也在一定程度上束縛了社區治理手腳，這也是很多社區干部往往感慨“力不從心”的主要因素。

路徑選擇

近年來，成都加快推進特大城市治理進程，尤其是在社區治理現代化方面出臺了一系列配套措施，包括成立專門的新機構。全國各地也積極探索社區治理現代化的本地模式，取得了一定的成效，但仍需進一步處理好四個重要關系，為特大城市治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。

1.大與小：特大城市與小微治理

城市發展和治理水平是一個國家發展能力與實力的重要體現，特大城市之“大”不僅僅是指人口數量和城市規模，更是指城市發展與治理的大視野、大格局和大聯動。習近平總書記在2015年12月召開的中央城市會議上指出，城市發展要善于調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚促進城市發展正能量。要堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會與市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手與市民勤勞之手同向發力[2]。特大城市治理要建立在“同心同向行動”的基礎上，以此解決和預防城市發展中的新問題新矛盾。成都經驗表明，大城市治理要從“小微”處著手，在細節上下功夫，以精準治理理念指導特大城市治理實踐。如成都市金牛區以基層黨建為核心、以人本需求為導向、以院落治理為重點，創新開展社區發展治理“百千萬”工程，即100個“微幸福”示范院落評選行動，1000支院落“微團隊”提能行動，10000個院落“微項目”營造行動。實踐來看，所有的“小微”行動都建立在對需求全面細致研判的基礎之上，所有的行動都集中體現了治理主體的同心、耐心和悉心，當然也就更能收到“城市讓生活更美好”的治理效果。

2.政與社：政府管理與社會協同

所謂共治，即共同治理，多元主體在治理實踐中各司其職、分工合作、協同發力，以促進和保證治理目標的順利實現。從具體實踐來看，就是將“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制進行現實轉換。從成都近年來實踐出發，仍需要在三個方面繼續深入探索：

（1）加強領導和統籌。走好中國特色社會主義社會治理或社區治理道路，首先必須將黨的領導優勢轉化為社會治理或社區治理優勢。經四川省委編委批復同意，2017年8月，成都市在全國率先設立市委城鄉社區發展治理委員會，作為市委專司城鄉社區發展治理工作的職能部門，負責統籌指導、資源整合、協調推進、督促落實。該機構的設立改變了過去社區治理由組織部、民政部門與城建部門等“九龍治水”的尷尬局面，凝聚了成都市城鄉社區治理的多年實踐經驗。當然，加強統一領導不是集中權力，而是集中注意力，發揮社會治理與社區治理資源的最大優勢，消除治理障礙，確保治理效能。

（2）加強自治和協商。在共治體系中，黨建引領是前提，居民自治是基礎，社會協同是關鍵，而自治協商和共治協商是路徑，協商民主既是中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，也是中國特色社會主義社區自治和共治的鮮明特點。如針對餐飲商家與居民住戶產生的矛盾問題，成都市成華區祥和里社區成立了“吃貨的天堂——商居自治聯盟”，由餐飲商家志愿者8人、家長志愿者4人以及教學志愿者4人組成了執行團隊，通過向商家和居民發放問卷的形式了解各自的需求，并根據問卷反饋結果協商形成公約予以約束。毫無疑問，以共同協商達成的規范公約具有廣泛的約束性和實際的操作性，不僅使已有的矛盾得到了有效化解，而且由此培育了居民自治意識、強化了企業的社會責任感，為社區類似問題的解決提供了重要借鑒和范例參考。

（3）加強互動和聯動。社區共治的關鍵不在于多元主體的確立，而在于主體間的良性互動和有機聯動。只有真正的互動和聯動才能讓多元主體“活起來”，讓參與熱情“火起來”，讓社區事務“一起來”。如何更好促進社區治理多元主體間的良性互動和有機聯動？要么是市場的利益驅動，要么是公益的社會能動，要么是政府的積極牽動等。如成都市武侯區黌門街社區在已有的社區“三社聯動”基礎上，通過引進專業化社會組織和社工人才的方式，建立了“社工+義工”聯動機制，讓社工與志愿者共同為社區居民提供更專業、優質和豐富的志愿服務。如今，黌門街社區已經引進了50多家社會組織和200多家社會企業，積極構建社區綜合服務體，推動社區發展治理[3]。從具體的社區操作層面看，互動和聯動的機制或做法還有很多，但迫切需要構建社區共治的互動網絡和聯動體系，以強化社區黨組織、自治組織、社會組織、社會企業以及志愿者等多元主體共治的自覺性和聯動的常態化制度化。

3.人與機：人為努力與智能發力

在當今的移動互聯網和物聯網大數據時代，凡事只有人為努力是不夠的，還需要運用和借助智能平臺，更充分了解情況、更深入掌握形勢、更全面解決問題。“人機合一”是最好的狀態，線上線下密切配合已經逐步成為現代社區治理實踐中的一種常態。如成都市很多社區都建設了治理工作智能平臺，將所有工作流程化、模塊化、信息化，不再存在資料堆積、人工排查等情形；所有信息網頁化，公開公示。

智能化離不開互聯網技術和大數據支撐，但智能化的主角仍然且只能是人，目標仍然是為社區居民提供更為全面而優質的服務。成都市“大聯動、微治理”的社區治理智能化探索在“橫向+縱向”上，實現數據大融合，初步形成了矛盾調處、黨建群團組織、社會治安防控、市民公共服務與城市綜合管理等18個功能模塊，形成了“五個一”特色應用功能（即“一本賬”基礎信息庫及業務信息庫、“一幅圖”電子地圖應用、“一號呼”96966市民服務熱線的知識庫建設、“一扇窗”街道便民公共服務中心的R2G機制建設和“一指通”APP群的頁面和欄目設置等）[4]。顯然，“五個一”項目進一步整合了治理手段和資源，通過智能化解決社區難題，但仍需要深化保障機制建設，如提高反應的靈敏度和人工服務的及時無縫對接效率等。

4.德與法：德潤人心與依法治理

現代城市治理是一個非常復雜的過程，特大城市治理的難度更大、挑戰更多，但抓住了“人”這個核心要素，就抓住了治理的中心和“牛鼻子”。 “好城市”目標的實現離不開道德與法治的雙重保障和支撐，兩者缺一不可。尤其是在“熟人社區”，道德的力量和作用不可估量，其感化教育和激勵約束能大大推動和諧社區建設。如都江堰友愛社區通過創建“書香無語沁人心讀書活動、生日同樂會”等六大志愿服務品牌，凝聚“愛溫暖”社區主題，打造友愛型文化街區，收到良好效果。但是僅有道德作用是不夠的，依法治理是最為可靠和穩定的治理方式。法治化在成都城市社區治理過程中體現為三個層次：

（1）有力的機構設計。成都現有城市社區788個，圍繞加快推進品質、活力、美麗、人文、和諧“五大社區”建設，成都率先成立了市委城鄉社區發展治理工作領導小組，建立市城鄉社區發展治理工作聯席會議制度，設立市委城鄉社區發展治理委員會，各區（市）縣黨委也將設立城鄉社區發展治理相應機構，街道（鄉鎮）黨（工）委，明確承擔城鄉社區發展治理職能的具體機構，構建統一領導、上下聯動、各負其責、協調有序的城鄉社區發展治理工作格局。專門的機構設置無疑能夠強化責任意識，尤其是加大對社區治理問題的統籌協調力度，加強法律制度的貫徹力度，同時也有利于集中處理法治化進程中的疑難問題。

（2）規范的實施機制。作為制度設計的重要體現，法治之“治”需要一系列相互銜接、相互支撐的機制相配套，方能大大增強法治的執行力和權威性。如成都近年來不斷完善“一核多元、共治共享”機制，完善扶持社會組織發展機制，健全促進社區人才發展機制，健全社區發展治理多元投入機制，健全以居民為主體的權責統一機制。2017年9月，成都又出臺了《關于深入推進城鄉社區發展治理建設高品質和諧宜居生活社區的意見》（“城鄉社區發展治理30條”）[5]，從制度層面肯定和深入推進社區治理“三大體系”統籌融合，即以網格化服務管理為基礎的“1N34”基層社會治理體系（“1”指強化黨組織“一核引領”；“N”指完善“N級網格”；“3”指做強自治組織、社會組織、群眾組織；“4”指建立村級便民服務中心、法治服務中心、群眾活動中心、“三值守”中心），以“雪亮工程”為基礎的“2439”立體化治安防控體系（“2”指實施“兩年兩步走”行動計劃；“4”指實施基礎防范、立體管控、高效指揮、綜合保障“四大工程”；“39”指抓實39項治安重點工作），以“三調聯動”為基礎的“456”矛盾糾紛多元化解體系（“4”指完善網格“馬上調”、村級“及時調”、鎮街〈部門〉“聯動調”、縣級“統攬調”四級平臺；“5”指打造鄉賢、律師、群團、行政、司法五支調解隊伍；“6”指完善源頭預防、分級分類、統籌協調、效力確認、基礎保障、考核評價六項機制），全面推動社區治理規范化和法治化。

（3）廣泛的公約制約。實踐證明，通過社區居民議事會等平臺共同參與、協商制定的各種公約是非常有效管用的“社區文件”。如文明公約、居民公約、鄰里公約、低碳生活公約以及樓棟公約等，既充分體現了“社區靠大家”的廣泛參與，也展示了新居民“社區是我家”的主體精神，通過相互監督、相互提醒，提高社區居民的獲得感、幸福感和安全感。