海南建省對國家海洋發展戰略的貢獻

司徒尚紀 許桂靈

基于歷史條件和國際背景，新中國成立后的很長一段時間里，我國實行重陸輕海政策，這在一定程度上制約了自己的發展。1978年實行改革開放，打破了這一局面，迎來了國家翻天覆地的變化，其中最突出的典范和標識就是海南省的建立。這一事件，不僅是我國政區制度和行政區劃的一項革新，而且是國家海洋發展戰略的一個重大決策和舉措。海南建省31年來的成就，一方面彰顯了這一決策開創了海南歷史的新紀元和巨大的社會經濟進步；另一方面，也是我國走向21世紀海洋時代的一個起點，并為此奠定了國家海洋事業的強大基礎。可以說，海南建省的意義，已經遠遠超出了海南本身，提高到國家海洋發展戰略層面，其在地緣政治、地緣經濟、國土安全、海防、外交等方面的價值和成就，在新中國70年的歷史上寫下了瑰麗多彩的一章。

一、實現了以孫中山為代表的幾代中國人海南建省的夢想

清光緒九年（1883），文昌人潘存最早經粵督張之洞向朝廷遞交《瓊崖建省理由與建議方案》，但無結果。繼張之洞之后，粵督岑春煊也先后奏請朝廷，提出海南建省之議，同樣未果。實際上，孫中山先生認識到海南島的重要地位,稱海南島是“南洋門戶”，“因海疆之要區，南方之屏障”。他從建設“海軍根據地”“固國防”立場出發，提議海南改設行省。1911年9月11日，孫中山在北京廣東旅京同鄉梁士詒等歡迎他的會上，就海南建省問題發表談話，提出了海南對國家的價值和有利于廣東人移民開發等精辟見解。孫中山從國際視野，將海南島與美國檀香山作比較，指出：“美人為海防起見，尚極力保全檀香山，何以中國人不以瓊為意乎？今陳（指瓊山人陳發檀）倡議設法保衛瓊州，瓊全則粵全，誠急務也。”①孫中山.孫中山全集：第2卷［M］.北京：中華書局，1986：454.事后，孫中山等36人聯名寫《瓊州改設行省理由書》上書國會，提出海南建省的必要性，但也無結果。孫中山在這次盛大的歡迎會上大聲疾呼：“圖救海南從建省開始”，“贊成瓊州改設行省、瓊州幸甚，民國幸甚！”②孫中山.孫中山全集：第2卷［M］.北京：中華書局，1986：566.1921年，孫中山就任非常大總統，一批政府官員重提海南建省議案，孫中山指示可名為“廣南省”。但此事又因陳炯明叛變，廣東局勢不穩而作罷。1923年，孫中山回粵組建陸海軍大元帥府，再次重提海南建省問題，并有瓊籍人士就西沙群島事件赴元帥府請愿，孫中山特別指示：“要圖救瓊崖，須先將瓊崖改省，直隸于革命政府。”并要求他們發起組織海南改省大會，以促進其事③周偉民，唐玲玲.海南史要覽［M］.海口：海南出版社，2008.。1923年12月，國民黨改組，孫中山再次闡釋了海南建省的相關問題。孫中山病逝后,海南建省一事被束之高閣。

1932年陳銘樞主粵，1949年4月陳濟棠主政海南，也先后提出海南建省事宜，由于政局動蕩等原因而未果。

新中國成立之初，共產黨人對海南建省也有過動議，曾擬稱“瓊崖省”，公章都已刻好了，但基于多種原因，也未能實現。該公章今存于廣東省博物館。

由上述可見，海南建省之議，已有百多年歷史，經過清、民國、新中國三個政權，幾代人為此努力不止。直到1988年4月，我國改革開放初見成效，1982年《聯合國海洋法公約》公布，預示了21世紀海洋時代的到來，海南島的地位和作用得到了重新認識，建省問題也就迎刃而解。

二、海島省的誕生

海南原為廣東的一個特別政區，即“海南行政區”，海島的區位和優勢完全沒有突現出來。孫中山和一批有識之士之所以百折不回地爭取海南設省，其最根本的原因在于自地理大發現以后，海洋時代到來，完全改變了舊世界的格局，海洋成為世界各種勢力角逐的舞臺。孫中山在《瓊州改設行省理由書》中深刻地指出：“自世界大勢變遷，國力之盛衰強弱，常在海而不在陸，其海上權力優勝者，其國力常占優勝。”而海上力量的強弱，一個不可或缺的基礎是依托海島。用孫中山話說，就是要把海南建設為“海軍根據地，進而言之，要建立一支強大的海軍，這是國家富強之基”。在“海南行政區”時代，除了政區名稱有點特殊，強調國防前哨和發展橡膠熱作之外，海南并沒有多少海洋的味道，不僅與內地普通縣市（地區）一樣，在一個相對封閉的環境里發展，是全國經濟落后的地區，而且與清光緒年間建省、20世紀60年代成為亞洲“四小龍”之一的臺灣比較，更是相形見絀。

建省后，海南獲得了省一級政區建置的地位和相應的政治、經濟、交通、外事、海關、金融等權力；最大限度地發揮了海島的區位和海洋資源優勢，成為名副其實的“海島省”。以海洋國土言之，海南被授予管轄西沙、南沙和中沙群島及其附近的海域，總共約200多萬平方公里的海洋國土，都在南海九段線內的海域范圍。海南由此成為我國最大的一個海洋省。2012年成立三沙市，進一步實施對西沙、南沙和中沙群島的行政管理，是對南海大部分海域管理的強化和提升。以海洋交通而言，南海是多條國際航線所經的海域，特別是由廣州、香港、上海、青島、深圳等港口出發往東南亞、日本、美洲、歐洲、澳大利亞等地區航線的樞紐。海南及三沙為這些航線的船舶轉口、補給、避風、救護、休息等提供了有效的服務。海南島四周的數十個港灣都具備這些功能，且這些港灣腹地的生命線也都為設省后的海南所管轄，所以海南實為南海交通咽喉。從海洋權益言之，南海擁有豐富的油氣資源。據金慶煥院士《南海地質與油氣資源》一書估計，在南海至少可以找到250個油氣田，其中可能有12個大油氣田，總探明儲量約為200億噸，天燃氣4萬億立方米①金慶煥.南海地質與油氣資源［M］.北京：地質出版社，1989：408.。近年，這些數字又被刷新，僅南沙群島在我國傳統海疆內石油和燃氣儲量就達225億噸，足可與中東和波斯灣儲油量相媲美，南沙由此被譽為“第二個波斯灣”。當代世界上，石油已成為地緣政治、軍事勢力爭奪的軸心，大部分政治事件和戰爭都與石油有關。但是近年南沙海域有1000多口油井，沒有一口屬于中國,并且這些油井絕大部分位于南海九段線中國一側的海域，這應該引起我們的高度重視。另外，海南島四周還分布多個油氣沉積盆地，如北部灣盆地、鶯歌海盆地、瓊東南盆地、臺西南盆地等。它們的油氣儲量都很大，埋藏條件好，前景甚為可觀。只有海南擁有天然的地理優勢和足夠的資格來參與這一現代資源政治的競爭，為全國、為海南的石油產業作出重要貢獻。所以海南建省，一方面有南海石油政治角逐的需要；另一方面，建省后發生在南海的一系列海洋權益之爭，說到底就是海洋油氣資源開發之爭。海南在其中發揮著不可替代的作用，顯示了建省這一決策是高屋建瓴、卓識遠見之舉，是新中國成立以來一項極為重要的政治成就。

三、南海九段線的忠實衛士

按照《聯合國海洋法公約》的有關條款，在南海350萬平方公里的面積中，屬于我國傳統疆域內約為200萬平方公里，即為我國管理的海洋國土。這一海洋國土范圍用九段線表示，稱為U形線，或史稱南海傳統海疆線，為中外認同，廣見于我國出版的各類地圖。但是，南海周邊的一些國家，以及世界上一些別有用心的勢力，自20世紀80年代以后不斷地挑戰和侵犯九段線以內中國海洋國土和權益，一條條輸油管日夜不停地抽取那里的油氣輸往世界各地，嚴重損害了我國在傳統海疆內的海洋權益。在這個嚴峻的背景下，黨中央和全國人大當機立斷，成立海南省，擁有九段線以內的大部分海域管理權，這無疑在九段線沿邊，構筑起守衛著九段線的屏障。黨和國家領導人多次指示要維護好九段線，發揮它的作用。建省以來，對九段線內的研究、考察、開發、利用、治理、保護等，都得到了海南省有關部門和地區的大力支持和幫助，出色地完成了相關任務。如中科院南海海洋研究所從1984年開始，先后12次考察南沙群島，出版了多部考察報告；南海艦隊海測大隊、國家海洋局、地礦部、農業部、同濟大學海洋地質系等，也做了多項專業調查，在南沙島礁建立人工島等，這些基礎和應用研究以及海洋工程等都離不開海南省提供的各種方便，這都是建省以后才能辦到的。

四、推動我國和沿海省區向海洋發展戰略轉變

21世紀作為海洋世紀，已形成全球性海洋開發和產業建設高潮。海南建省不久，即于1991年確定“以海興瓊，建設海洋大省”的奮斗目標，編制了《九十年代海南省海洋開發綱要》①司徒尚紀.中國南海海洋國土［M］.廣州：廣東經濟出版社，2007.9.，后來在實施中不斷取得成效。當然，這又是與國家的海洋發展戰略出臺同步形成的。1991年全國海洋工作會議確立“以發展海洋經濟為中心”的戰略決策，促使沿海省區紛紛提出海洋建設新思維、目標和口號，如“海上廣東”“海上遼寧”“海上山東”，廣西以開發海洋為目標的“藍色計劃”等。1988年5月，《中國海洋產業的發展》白皮書發表以后，廣東提出《廣東發展海洋經濟報告書》，各地市聞風而動，陽江提出“海上田園”“藍色企業”戰略；湛江則以“發展海洋經濟，建設海上湛江”為號召；汕尾有“耕海牧漁，建設海上汕尾”等，形成向海洋進軍的態勢。到21世紀，又掀起開發海洋大潮，2003年黨的十六大報告提出2020年全面建設小康社會的戰略目標，其中一項為“實施海洋開發”。同年5月，國務院印發《全國海洋經濟發展規劃綱要》，進一步強調發展海洋經濟的意義。以后國家層面的泛珠三角、珠三角改革發展規劃綱要，珠江—西江經濟帶，“一帶一路”和粵港澳大灣區發展規劃、南海命運共同體等，毫無例外地都將發展海洋經濟放在了最重要的位置。而海南省在全國海洋規劃中，更占有特殊的地位，如1988年建省同時，七屆全國人大就通過了《關于建立海南經濟特區的決議》；2010年1月，國務院發布《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，海洋旅游為其中主要內容；在“一帶一路”建設概念之中，明確指出要“加大海南國際旅游島開發力度和加強海口、三亞等沿海城市港口建設”，海南是“21世紀海上絲綢之路建設的重要戰略支點。”②鄧穎穎.一帶一路建設背景下大力推進海南與東盟文化交流的思考［J］.新東方，2018（1）.2017年海南省第七次黨代會報告中提出爭取“泛南海旅游經濟圈”爭取上升為國家戰略。2001年創立的“博鰲亞洲論壇”，每屆都吸引了數十個國家參加，開發南海海洋經濟是一個重要的話題。如此等等，反映了海南省在南海開發戰略上的高度重視、積極參與，對國家和其他省區層面產生巨大效應。而在實際行動上，海南建省以來，不遺余力地開展海洋工程建設。全省有大小港灣（口）78處，歷史上海上運輸已有一定基礎。建省以來，這些港口蓬勃發展，2017年全省貨物吞吐量達1.85億噸，20947標箱，形成“四方五港”格局，即海口港、洋浦港、八所港、三亞港、清瀾港，其中海口港2017年吞吐量達70563萬噸，洋浦港集裝箱達1635980標箱③海南省統計局，國家統計局海南調查總隊.2017年海南省國民經濟和社會發展統計公報［N］.海南日報，2018-01-24.。這樣強大的海上運輸能力和業績，顯示海南海洋經濟在我國海洋開發戰略中充當了一個龍頭的角色，并推動其他沿海省區海洋開發進程。

五、海南建省與“海防島”地位的確立

早在明初，偉大的航海家鄭和已經指出：“欲國家富強，不可置海洋于不顧。財富取之海，危險亦來自海上。……一旦他國之首奪南洋，華夏危矣！”積極倡導海南建省的孫中山更是大聲疾呼：“惟今后之太平洋問題，則實關乎我中華民族之生存，中華國家之命運者也。人云以我為主，我豈能付之不知不問乎？”海權“操之在我則存，操之在人則亡”④王曙光.海洋開發戰略研究［M］.北京：海洋出版社，2004.。甚至美國海權論者馬漢也指出：“誰控制了海洋，誰就控制了貿易；誰控制了世界貿易，誰就控制了世界財富，最后也就控制了世界本身。”①張耀光.中國海洋政治地理學——海洋地緣政治與海疆地理格局的時空演變［M］.北京：科學出版社，2004：55.這些不同的聲音振聾發聵，值得后人深思，在當前南海局勢波譎云詭之際，更有其現實意義。

在我國東部海域，有一條弧形島鏈，捍衛著大陸的安全。其中第一“海防島”是臺灣，它捍衛著東海的安全；第二“海防島”是海南島，它捍衛著南海的安全。南海是我國最大的海區，周邊的國家多而形勢復雜，故海南島作為第二“海防島”肩負著極為重要的海防任務。海南建省，成為一個獨立的政治地理單元，被賦予了更多的海防、軍事、安全等職能，如在海上執法、反走私、反偷渡、海監、漁政、人工島安全、管轄，以及海洋科學研究、實驗等方面，都做了大量的工作，卓有成效地發揮了省一級政區的功能。尤其在當前，南海島礁、石油、水產、空間等資源的爭奪已趨白熱化，個別國家無視我國對南海的領土主權，不斷地在南海上空揚耀武力或武力威脅，危害南海的安全。我國當然要堅定不移地維護自己的領土安全和海洋權益，針鋒相對地與之進行各種形式的斗爭，并且這種斗爭將是長期的、復雜的。海南省是最直接面臨這種形勢并參與其中的一個省區，為此肩負的責任也最重。這就決定了海南建省及其后的職能，不但是必要的、及時的，而且事關全國海洋大局、領土主權安危和海洋權益的獲得和維護，以及海洋發展戰略實施等重大問題。在這些方面，海南省31年成就和貢獻也是國家在南海的政治、軍事、外交、經濟和科研成就的重要組成部分，有力地驗證了海南建省的必要性和預見性，這是其他省區所沒有的。

最后，海南島和臺灣島作為我國東部島鏈的兩大節點或“海防島”，它們共同發揮海防作用，將更有效地維護我國海洋領土主權安全。雖然目前臺灣還未統一，不能與海南島相配合、相互有效地發揮海防功能，但祖國必須統一，也必然統一。屆時，臺海兩島將在東部島鏈中相互支持、相互呼應，更有成效地保護祖國萬里海疆。從這個意義上說，1988年海南建省也是與清末建省的臺灣在國家政區建置制度上是對應的。雖然在歷史上有早晚，但這一舉措已被歷史證明是順應時代發展潮流，因而是正確、有效的，不失為中國行政區劃史上兩個成功事例。