上海自貿區建設中創新政府治理的探索與實踐

歐偉強

從2013年7月國務院通過了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，提出建設中國（上海）自由貿易試驗區，到2018年4月中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，至此我國形成了“1+3+7+1”的自貿區整體布局。各個試驗區在投資、貿易、金融、創業創新、政府監管與服務等多個方面大膽探索、大膽試驗、大膽創新，為激發市場主體活力、推動高質量發展和轉變政府職能作出了突出貢獻。上海自貿區作為首個自貿區，按照中央的要求，上海自貿區將工作的重點放在了制度創新上，首要任務是加快轉變政府職能，積極探索符合我國開放型經濟新體制下的政府管理模式和體制，并形成了一批制度創新成果和寶貴經驗，許多已開始在全國復制和推廣。

一、制度創新與職能轉變：上海自貿區建設中創新政府治理的主要特征

我國經過40多年的改革開放，容易改的已經基本都改了，能改的都已經改得差不多了，留下來的大多是難啃的“硬骨頭”，是觸及深層次利益關系和體制機制障礙的“硬骨頭”。正如成思危指出：“我國的改革進行到今天，進一步深化改革要靠創新驅動。創新包括技術創新、管理創新和制度創新，其中制度創新可以說是深化改革最重要的一個方面。”①成思危．深化改革要靠制度創新驅動［J］．中國軟科學，2014（1）．上海自貿區作為深化改革開放的“試驗田”，其試驗“初衷”之一就是要破解當前存在的一系列瓶頸性問題和體制性障礙。2016年習近平總書記曾對上海自貿區建設作出重要指示：上海自貿區不負重托和厚望，密切配合、攻堅克難，緊抓制度創新這個核心，主動服務國家戰略，工作取得多方面重大進展，一批重要成果復制推廣到全國，總體上實現了初衷②習近平對上海自貿試驗區建設作出重要指示：解放思想勇于突破大膽試大膽闖自主改［EB/OL］．（2016-12-31）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/1231/c64094-28991205.html．。

2017年3月國務院印發的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》（以下簡稱《方案》）提出，要堅持以制度創新為核心，進一步提高站位，對照國際最高標準、最好水平的自由貿易區，到2020年，率先建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系③國務院關于印發全面深化中國 （上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知 ［EB/OL］．（2017-3-31）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/31/content_5182392.htm．。按照該《方案》的要求，打造“提升政府治理能力的先行區”成為了上海自貿區建設“三區一堡”戰略目標的主要內容之一。同時《方案》還要求，通過建立健全“以簡政放權為重點的行政管理體制、深化創新事中事后監管體制機制、優化信息互聯共享的政府服務體系”等舉措，以便推動行政機構改革、管理體制創新、運行機制優化和服務方式轉變，從而全面提升開放環境下政府治理能力。2018年1月，上海市委十一屆三次全會進一步提出，自貿區建設要堅持以制度創新為核心，發揮好先行者、試驗田的作用，積極探索建設自由貿易港。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布增設中國上海自由貿易試驗區的新片區，鼓勵和支持上海在推進投資和貿易自由化便利化方面大膽創新探索。

上海自貿區始終明確自貿試驗區建設的重要任務之一就是制度創新，并始終堅持把制度創新作為破解發展難題、實現高質量發展和轉變政府職能的重要抓手。上海自貿區建設中政府治理方式的創新，在形式上表現為制度體制的創新，實質上則是政府職能的轉變。正如有學者認為，歷次的上海自貿區改革方案中，轉變政府職能一直是自貿區建設和制度創新的核心環節，居首要位置④郭高晶，孟溦．中國（上海）自由貿易試驗區政府職能轉變的注意力配置研究——基于83篇政策文本的加權共詞分析［J］．情報雜志，2018（2）.。同時，制度創新和政府職能轉變又進一步正反饋于自貿區的經濟發展和經濟活力。正如王浦劬所言：自貿區中經濟活動的經濟活力和自由，來自自貿區政府職能的轉變和合理定位，也來自于政府職能轉變和定位基礎上的政府治理體制機制改革的優化⑤王浦劬．自貿區建設的出發點與政府職能轉變［J］．深圳大學學報（人文社會科學版），2015（6）.。

二、大膽探索與模式創新：上海自貿區建設中政府治理創新的具體做法

上海自貿區成立以來，以開放倒逼改革，著力轉變政府職能，提升政府治理能力，逐步建立起與開放型經濟新體制相適應的地方政府治理新模式。在堅持市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用原則的基礎上，上海自貿區探索了清單式管理、證照分離改革、事中事后監管和智能政府建設等政府治理新做法，形成一系列制度和治理模式的創新成果。

（一）積極探索“清單式”管理

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌，第二天就發布了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施》（2013年版負面清單），從原先的“外商投資指導目錄”轉向了“負面清單”管理。雖然2013年版的負面清單還有不少問題，但其首次開創了“清單式”管理的模式。同時，“負面清單”還涉及到經濟體制改革中的一個核心問題，即政府與市場的關系的界定。“負面清單”與“正面清單”有著本質上的區別，“正面清單”意味著市場主體只能做清單里列舉的事項，而“負面清單”則除了不能做清單里列舉的事項之外，任由市場主體準入和參與，創新無邊界，即“法無禁止即可為”。從正面清單改為負面清單，是一項重大的創新和革命性的改變，將釋放大量的改革紅利和市場活力。負面清單從2013年版的190條“瘦身”到2018年版的45條。負面清單管理模式是自貿試驗區建設的一大亮點，為后面的政府審批制度改革和建立事中事后監管制度奠定了基礎。正如有學者指出，負面清單的實施會倒逼國外投資管理體制改革；而投資管理體制改革又會倒逼行政審批改革和行政改革①袁倩，王嘉琪．行政改革的“內在悖論”：一個解釋框架——以中國（上海）自由貿易區“負面清單”為例［J］．公共管理學報，2015（2）.。

緊接著上海自貿區還推出了權力清單和責任清單。2014年6月上海市發改委發布行政審批和政府定價的41項“權力事項”，這是上海市首份政府權力清單。2015年4月，與上海自貿區管委會合署辦公的上海市浦東新區政府公布了上海自貿區的首份權力清單和行政責任清單。其中，“權力清單”共6460項，分為行政處罰、行政強制、行政審批等；“責任清單”共1422項，分為主要職責、行政協同責任、事中事后監管和公共服務導航等②上海浦東推出“自貿區政府”首份權責清單［EB/OL］．（2015-04-28）.http：//www.xinhuanet.com/fortune/2015-04/28/c_1115122374.htm．。推行權力清單制度，使政府權力依法有據，流程清楚、公開、透明，做到“法無授權不可為”。而建立責任清單制度，可以明確政府的責任事項，把該負的責任負起來，將該管的管住管好，做到“法定職責必須為”。2017年4月，上海市政府進一步提出要重點加強政府權力清單、責任清單、市場準入負面清單和信息公開清單“四張清單”建設③上海自貿試驗區制度創新成果及建設推進情況［EB/OL］．（2017-04-01）.http：//www.shzgh.org/shxwb/xwfb/u1ai11008.html．。至此，信息公開清單成為了上海自貿區建設又一份清單，目的是“讓政務公開在陽光之下”，做到“法定公開事項必須公開”。上海自貿區為加大信息公開力度，專門采取了“加強組織領導、深化主動公開、推動信息共享、規范政務流程和強化考核培訓”等多種舉措，圍繞自貿試驗區經濟社會發展運行、重點工作推進情況和公眾關注熱點問題等，通過新聞發布會、組織媒體采訪、專題報道等多種方式定期發布信息。

上海自貿區加強權力清單、責任清單、市場準入負面清單和信息公開清單等清單建設，目的是探索建立“清單式”管理模式，加快政府職能轉變，持續推進簡政放權、放管結合，優化服務，以政府權力的“減法”，換取市場活力的“加法”和大眾創新創業的“乘法”。

（二）推行“證照分離”改革試點

行政審批是政府行政權力最為集中的領域，也是經濟體制和行政體制改革的重要環節。上海自貿區很早就率先實施了“先照后證”登記制，即先申領營業執照后再辦理相關許可證，改變了過去的“先證后照”登記制，即先辦理相關許可證后再申領營業執照。在“先照后證”的模式下，市場主體取得營業執照即可從事一般性的生產經營活動，若從事需許可的生產經營活動的，則需再向有關部門申請辦理許可證。

“先照后證”改革雖然一定程度上給企業“松了綁”，大大降低了準入門檻，但企業在獲得商事登記主體資格后，要實際開展具體的經營業務，還會面臨著辦證多、辦證難等問題。為了解決這些問題，充分激發市場主體創新創業活力，2015年12月，國務院常務會議審議通過了《關于上海市開展證照分離改革試點總體方案》，決定在上海浦東新區開展“證照分離”改革試點，將審批頻次較密、市場關注度較高的行政許可，分為了取消審批、審批改備案、簡化審批實行告知承諾制、提高審批透明度和可預期性、加強市場準入管理等五個類別，即“取消、備案、告知承諾、提高透明度、強化準入”五種改革方式。2017年10月，上海市印發《浦東新區“證照分離”改革試點深化實施方案》，提出改革將全面覆蓋國家、市、區級企業市場準入審批事項，并建立動態評估、分類施策、滾動優化的清單管理制度①上海市人民政府辦公廳關于印發《浦東新區“證照分離”改革試點深化實施方案》的通知［EB/OL］．（2017-10-16）.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw54077.html．。該方案把提高透明度和可預期性、強化市場準入管理兩種改革方式整合為優化準入管理，把原來的“取消、備案、告知承諾、提高透明度、強化準入”五種改革方式，變為“取消、備案、告知承諾、優化準入”四種改革方式。同時強調“四個注重”——“取消審批，注重協同配套”“改為備案，注重當場辦結”“告知承諾，注重創新方式”和“優化準入，注重審管結合”。

2018年2月，國務院正式批復上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作的方案，提出要破解“準入不準營”問題，充分激發市場活力和社會創造力，在浦東新區深入推進“證照分離”改革試點。在浦東新區進一步對商事制度、醫療、投資、建設工程、交通運輸、商務、農業、質量技術監督、文化、旅游等10個領域47項審批事項進行改革試點，推進“照后減證”，盡可能減少審批發證。特別是對47項審批事項的改革方式，分為了“取消審批、告知承諾、優化服務”三種方式②國務院關于上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案的批復［EB/OL］．（2018-02-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/11/content_5265811.htm．。目前，這10個領域47項改革試點已全部實施并取得初步成效。2019年6月，上海市再出臺《關于支持浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的若干意見》，提出深化“證照分離”改革，加快探索“一業一證”改革，推進工業品生產許可審批轉認證。

上海自貿區“證照分離”改革極大推進了破解“準入不準營”的問題，加大了自貿區制度創新和政府職能轉變的力度。上海自貿區的“證照分離”改革以厘清政府、市場、社會關系為重點，進一步取消、簡化和優化審批事項，最大限度地給市場放權，充分激發市場主體創新創業活力，進一步推動實現市場準入的管理方式創新與轉變。

（三）加強“事中事后”監管

從重視事前審批到強化事中事后監管，是推進監管領域改革創新的重要舉措，也是自貿試驗區制度創新的重要環節。2013年《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》明確提出，將“推進政府管理由注重事先審批轉為注重事中事后監管”作為上海自貿試驗區五大主要任務之一。有學者認為，隨著政府審批制度的改革，大量的行政審批被取消了，此時政府加強事中事后監管成為當務之急③蔣碩亮，劉凱．上海自貿試驗區事中事后監管制度創新：構建“四位一體”大監管格局［J］．外國經濟與管理，2015（8）.。

同時，隨著自貿區建設的深入推進、經濟活動的日益復雜和社會越發成熟，僅靠政府一家難以承擔全部監管職責。必須要發動全社會的力量參與監管，引導市場主體自律，做到守法經營和自我約束，發揮行業組織的行業規范和行業自律的重要作用，加強第三方機構、廣大民眾和社會輿論的監督作用，最終形成一個以多元治理、綜合監管為基礎，以多維度、全方位政府專業監管為支撐的事中事后監管體系。2016年7月，上海提出搭建事中事后綜合監管平臺，搭建一個集“信息查詢、協同監管、聯合懲戒、行刑銜接、社會監督、決策分析”等功能為一體的事中事后綜合監管平臺，把其打造成上海全市統一的監管信息共享和業務聯動平臺，以增強監管合力和提升綜合監管水平。2016年8月，上海市公布《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》，強調探索建立以綜合監管為基礎、以專業監管為支撐的監管體系，構建市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管互為支撐的“四位一體”監管格局。該方案提出了引導市場主體自律、探索業界自治、推動社會監督、加強政府監管、強化專業監管、創新監管體制機制、創新監管方式方法和加強監管基礎平臺建設等八項主要任務①市政府辦公廳關于印發《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》的通知［EB/OL］．（2016-08-05）.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw48434.html．，系統回答了“監管什么”“怎樣監管”“誰來監管”三大問題，注重解決了市場體系尚不完善、政府干預過多和監管不到位等問題。2019年6月，上海出臺《關于支持浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的若干意見》，將深化“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”證照銜接機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”監管協同機制創新。

上海自貿區經過幾年的探索，基本建立了透明高效、規范有力和全過程監管的事中事后監管制度，全面形成了信息互聯共享的協同監管機制、鼓勵企業自律的信用約束機制、社會力量參與的多元監督機制、企業年度報告和經營異常名錄制度、安全審查和反壟斷審查制度等幾大體制機制。接下來，上海自貿區將進一步完善“四位一體”的事中事后監管體系，推動“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的推廣工作，即推動健全跨部門“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”許可辦理機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”監管協同機制。同時，加強現代信息技術在事中事后監管中的運用，強化監管信息化平臺建設，做好數據開放共享、互聯互通，充分利用大數據、云計算、物聯網等現代信息技術，實施精準監管、協同監管、分類監管和動態監管，提高監管效能。

（四）深化“互聯網+”政務服務

“互聯網+”政務服務是推進政府治理體系和治理能力現代化的必然要求，是打造優良營商環境、降低制度性交易成本的有力舉措。政府掌握著各方面大量且權威的數據，通過“互聯網+政務”可以實現政務數據高效整合、政府流程有效再造和政府服務網上辦理，打造智能化、便利化、無縫隙化政府。早在2013年《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中就提出，要建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式。2017年的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》中進一步強調，要加快構建以企業需求為導向、大數據分析為支撐的互聯網+政務服務體系。

為了實現“互聯網+國際貿易”，上海按照“一個平臺、一次提交、結果反饋、數據共享”的要求，建立了國際貿易單一窗口。2014年上海國際貿易“單一窗口”開始試行，2015年上海國際貿易單一窗口1.0版上線運行，在全國首創“口岸互聯網+”模式。2017年全面實施上海國際貿易單一窗口3.0版，深化自貿區分線分類監管，上海企業可申報經外地口岸進出的貨物，外地企業可申報經上海口岸進出的貨物。當前，單一窗口已經形成包括貨物申報、運輸工具申報、進博會專區等在內的15個功能板塊，對接了22個政府部門。此外，2018年10月17日上海正式上線“一網通辦”總門戶，還推出了“一網通辦”移動端——“隨申辦”App，包括“亮證”（證照歸集）、“指南”（辦事指南）、“預約”（在線預約）、“進度”（辦事進度查詢）、“找茬”（為政務服務找短板）等功能。

上海通過“互聯網+國際貿易”的方式，建設國際貿易單一窗口可提高政府的監管效能，減少申報的重復錄入次數，有效避免數據信息的差錯，從而節省企業人力成本、降低綜合物流成本、提升營運效率。當前，上海正在加快推動互聯網與政務服務深度融合，通過建立健全“一網通辦”，著力建成全域聯動、部門協同、一網辦理的“互聯網+政務”服務體系，強化與新型智慧城市建設的融合和建設。

三、圍繞重點與整體推進：上海自貿區建設中創新政府治理的重要啟示

上海自貿區成立以來，在改革實踐中大膽探索、勇于突破，在創新政府治理、轉變政府職能方面取得了許多重大進展，積累了諸多的經驗和啟示。

第一，制度創新為核心，突破現有制度束縛。上海自貿試驗區是國家構建開放新格局的一項重大戰略舉措，從保稅區到自貿試驗區，再從自貿試驗區到未來的自由貿易港，在投資、貿易、金融等方面政府職能不斷突破，推動新一輪更高水平的開放，深化更高標準的改革，實現更高質量的發展。自貿試驗區的特色就是給制度創新一個試驗的空間和舞臺，自貿區與以往的經濟特區不同，不是稅收的洼地，而是政策的高地。也就是說，自貿區不是靠稅收優惠來吸引國內外的投資貿易，主要目的是簡化行政審批手續，服務于國家制度創新去突破現有制度的束縛。為進一步彰顯自貿區的試驗田作用，應堅持以制度創新為核心推進自貿試驗區全面發展，堅持立足于“大膽試、大膽闖、自主改”，通過不斷的改革推進制度不斷創新，切實解決改革創新中遇到的制度障礙與實際問題，來增強市場活力，提升發展動力。上海自貿區改革是中國構建開放新格局的“自我開放”，更是一場制度改革的“大戲”。

第二，職能轉變為關鍵，做實政府治理創新。上海自貿區建設核心任務是制度創新，關鍵是政府職能轉變①陳奇星，容志．自貿區建設中政府職能轉變的突破與創新研究［M］．上海：上海人民出版社，2017：7．。上海自貿區的創新亮點集中體現在政府職能轉變上，其核心是處理好政府和市場關系，充分發揮市場在配置資源上的決定性作用和更好發揮政府作用。政府職能重心應由傳統投資建設型向服務監管型轉變，建立法治政府和服務型政府，著力做好公共服務與市場監管。從“放管服”的改革來看，行政審批改革卓有成效，“負面清單”和“證照分離”改革令市場準入門檻大幅降低，監管透明度同步提升；通過構建市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管互為支撐的“四位一體”監管格局，加強事中事后監管；借助“互聯網+”打造“三全工程”，提供更好的行政服務；國際貿易單一窗口已被廣泛應用和推廣，提升貿易便利化程度，等等。自貿區建設就是要加快轉變政府職能，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好。

第三，信息技術為依托，面向智慧政府實踐。網絡化、信息化、數據化與智能化的浪潮正在迅速改變世界。面向未來，政府要積極把信息技術網絡、信息資源和人工智能等整合起來，為服務公眾、市場監管和社會治理提供有力支撐。上海自貿區始終堅持構建以企業需求為導向、大數據分析為支撐的“互聯網+政務”服務體系，充分利用大數據、云計算、物聯網等現代信息技術，加快推動互聯網與政府服務深度融合，著力解決信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化的問題，進一步提升政務服務能級，讓企業和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。“互聯網+政務服務”并非簡單地把線下工作搬到網上，而是要轉變工作理念、優化再造工作流程、明晰政府部門的職能權限流程，使得“互聯網+政務服務”成為深化“放管服”改革的關鍵之舉。

第四，系統集成為要求，整體提升治理能力。自貿區建設需要進一步做好頂層設計和系統集成。上海自貿試驗區一直按照“增強制度創新的系統性、整體性、協同性”的要求，對標國際最高標準、最好水平“自由貿易”，著力健全“四大體系”——平等準入和有序競爭的投資管理體系、轉型升級和通關便利貿易監管服務體系、金融開放創新和有效防控風險的金融服務體系、打造市場導向和社會共治的政府管理體系，形成綜合改革態勢。在推動政府治理體系和治理能力現代化上，積極推進政府職能和治理模式轉變，著力踐行提升政府能力的先行區的要求，集成化健全提升政府能力的“五個體系”——制度交易成本最低的行政審批體系、風險防范能力最強的事中事后管理體系、智能便捷和系統集成的政府服務體系、縱向協調和橫向協同的政府組織體系、依法行政和高效廉潔的政府運行體系。