河南推進市縣百城建設提質工程

◎董立人 張莉

在新型城鎮化建設的背景下，傳統“鄉政村治”治理模式的弊端日益凸顯，難以再維持治理的高效。今年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，聚焦縣鄉，著力提升鄉村治理體系和治理能力。于此，河南省委、省政府創新城鎮化發展舉措，將中小城市尤其是縣級城市定為新時代新型城鎮化工作主要載體，預計用5年時間加快106座縣級城市的建設與發展，簡稱“百城建設提質工程”。其以縣級城市為主體，以加強產業支撐、提升城鎮功能、優化公共服務為重點，找準接口、分類施策，大力提升基礎設施和公共服務設施水平，完善城鎮功能，提升承載能力，改善人居環境，激發新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力。

主要問題

1.工作合力有待增強

多數職能部門主動作為，擔當盡責，想方設法開展各項工作，但是也有一些部門工作不到位，配合不積極，并未形成部門合力。如工作不深不細，沒有相關系統資料，對問題說不清楚、講不明白；一些市縣對當前污染防治攻堅大形勢下，如何有效開展新型城鎮化建設缺少深入研究，應對不足，措施乏力，造成一些項目受環保管控影響，建設成本增大，建設進度受到影響。

2.建設用地供應困難

一些市縣土地利用管理方式粗放，一方面批而未供和閑置土地總量居高不下，另一方面還要求追加新增建設用地；不積極開展土地整治，落實耕地占補平衡指標難度比較大；違法違規用地問題突出，批而未供和閑置土地“前清后亂”問題未能很好解決。一些市縣沒有編制土地收儲供應計劃，土地資源家底不清，有的雖然編制了土地儲備供應計劃，但前期開發程度不高，基本處于“粗加工”階段，土地資源價值提升空間不高、作用不大。一些騰退后的土地收益不高，有的甚至不足以支付補償費用；一些廢舊工礦、廢棄廠房沒有考慮污染檢測和治理，未做到“凈地”出讓。

3.項目融資難度加大

自2017年以來，中央和地方相繼出臺一系列文件，嚴格規范PPP項目、各類產業基金和政府購買服務行為，PPP項目受財政紅線管控和融資利率上浮等影響，融資形勢趨緊，出現了“合規難、入庫難、融資難、落地難”的問題，影響了一部分市政基礎設施建設和民生工程項目。各市縣由于投融資平臺實力偏弱，融資渠道狹窄，優質資源少、發展和管理水平滯后等，存在融資難、融資貴的問題，資金供需的矛盾日漸凸顯，項目建設普遍資金缺口較大，一些項目遲遲不能開工或工期一拖再拖，成為縣級城市基礎設施發展的瓶頸。

4.“四治”成效尚未鞏固

對所有縣市而言，當務之急是在“軟件”建設上抓好“四治”，即交通秩序的治“亂”、市容衛生的治“臟”、生態環境的治“污”、公共服務的治“差”。但目前仍有一些市縣城市精細化管理水平偏低，臟亂差現象不同程度存在。

5.人口轉移進展緩慢

原因分析

1.思想認識不到位

少數市縣對百城提質工程認識不高，計劃落實不到位，個別市縣沒有建立統籌推進機制，研究處理工作中存在困難和問題，工作力度不夠大，措施不夠多，謀劃項目少，進展緩慢；一些市縣工作機制不健全，個別省轄市對所轄縣(市)工作疏于指導；一部分市縣和部門缺少創新工作方法，仍然把寬馬路、大廣場視為城市建設的突出成績，把高層建筑視為城市發展的標志，出現了建設大面積廣場、成規模移植大樹等問題。

2.融資環境收緊

近年來，國家加強對地方政府融資行為的規范和整頓，特別是對銀行實行穿透式監管以后，融資渠道變窄，資金鏈條收緊。個別地方政府債務問題凸顯，特別是一些進入還款高峰期的地區，債務風險明顯增加。

3.配套制度不完善

對于農民來講，土地不僅是生產資料，還有著兜底保障的功能，附著了幾千年農業文明遺留下來的財富認知，有些農民特別是郊區農民擔心征地拆遷進城后會損失了自己已有的權利，更怕戶口一旦遷出就“回不了鄉”，使得農民不敢“進城”。地方政策和部門規定多與戶籍掛鉤，由于城市公共服務體制二元差異，很多農民進城謀生賺錢促進產業發展，但在城市就業、醫療、教育和住房等多方面受到諸多限制，無法平等享受公共服務和便利，造成非戶籍人口難以融入城市，農民不愿意“進城”。

4.綜合承載能力不足

基礎設施建設滯后，綜合承載能力不強，治理能力和治理體系薄弱。一些城市新區和老區的二元結構突出，差別較大。老城區基礎設施欠賬多，“污”“堵”“臟”“差”問題嚴重，新城區雖然硬件不錯，但配套設施不全，面臨“未老先病”的窘境。從全省看，環保、交通、市政和服務設施等方面都存在不少短板。環保基礎設施不足，一些地方垃圾、污水處理設施亟需擴容。交通基礎設施缺口較大，公共服務基礎設施供給也不足，不能滿足日益增多的城鎮人口需求。以教育為例，由于學校建設不足，造成學位緊張，2017年全省城鎮小學、初中、高中大班額比例分別達18.3%、40%和68.4%，比全國分別高出12.9個、26個和38個百分點。

5.影響進度因素較多

一是報批周期較長。一些社會資本項目中標后過度關注經濟效益，對項目進度、社會效益等，消極應付，嚴重影響了工程進度。二是根據當前加強生態文明建設及污染防治攻堅戰要求，一些地方原材料生產企業開工嚴重不足，項目建設所需的鋼筋、砂石、混凝土和瀝青等原材料價格居高不下，造成建設成本增加，也延遲了項目建設進度。

對策建議

1.完善執行聯動機制

（1）建立組織機構。建議成立綜合協調、宣傳報道、規劃推進、項目融資與工作推進等工作小組，加強對實施情況的協調指導、監督考核等工作，統籌推進全省百城建設提質工程的實施。各省轄市、縣（市）建立相應的組織機構和推進機制，負責指導督促所轄縣（市）百城提質工程具體工作進展，解決具體問題，協調推進重大項目實施，建立健全政策制定機制、協調推進機制、督導考核機制和觀摩機制等工作機制，確保工作落到實處。

（2）實施部門聯動。百城建設提質工程是河南省委省政府作出的重大決策部署，涉及面廣、時間跨度長，指導、協調、推動、督導工作量很大。省直各部門要配合聯動、相互協作、形成合力、全力推進。各地各部門由黨政主要領導親自掛帥，加強組織保障，落實部門分工，確保百城建設提質工程順利高效開展。

（3）建立工作機制。建立分工負責、協調配合、各司其職、合力推動的百城建設提質工程推進工作機制，確保各項任務的落實。一是完善領導小組會議議事制度，二是建立觀摩學習機制，三是建立項目管理機制，四是建立督查考評機制。

（4）實施分類指導。一是建立工作臺賬，實行跟蹤問效，根據各縣（市）不同的基礎條件和資源稟賦，科學劃分，區別對待，因地制宜，分類施策。對首批選定的31個試點縣（市）要高標準要求，快節奏推進，其他縣（市）也要快速啟動實施。二是建立融資平臺，對于有平臺公司且具備較強融資能力的縣（市），主要幫助其平臺公司策劃項目，設計融資方案，協調對接金融機構和各類城鎮化基金；對少數沒有平臺公司也不具備融資能力的縣（市），按照“同類、區域、流域”聚合和“以盈補虧、以商補公、以豐補欠”的資源配置原則，策劃出滿足社會資本和金融資金收益要求的項目。三是依照先急后緩原則，確定項目建設時間順序，編制完成項目可行性研究報告，分類明確利用資金類型，完善項目建設前期各類手續。

目前的招標代理機構大部分為自負盈虧，投標單位越多，則招標代理機構賣出的招標書就越多，其收入就越高，這在一定程度上促成了圍標問題的產生。因此要加強招標代理機構管理改革，不要使其成為掙錢的機構，要使其成為公正的代表，強化其招標的管理職能。建議招標代理所有費用由業主承擔，并納入項目預算，招標書只收取工本費，不可隨意加價，確保招標代理機構全心全意地為招標服務。

（5）實施監督考評。制定完善的考核評價指標體系，并納入省委、省政府對各地各部門責任目標考核范圍。對百城建設提質工程項目進展、創新模式、管理能效和融資平臺等進行綜合評估。各省轄市、縣（市）建立考核機制，將百城建設提質工程發展情況納入對各級領導班子和領導干部的任期責任目標考核體系。

2.創新土地管理制度

（1）探索集約用地模式。大力實施國土綜合整治，分類解決土地批而未征、征而未供、供而未用等突出問題，因地制宜推進低效用地再開發、農村土地綜合整治、工礦廢棄地復墾利用以及污染土地修復，積極利用現有工業用地和廠房“騰籠換鳥”，盤活空閑土地資源和沉淀其中的大量資金。

（2）做好土地收儲供應。嚴格落實建設用地“凈地”供應制度。供地前要先調查土地權利是否清晰，再核實安置補償是否已落實到位，地塊位置、容積率、使用性質等規劃條件是否明確，有無法律經濟糾紛等問題。土地儲備機構要及時對已完成征收的國有建設用地進行儲備，進行必要的通水、通路、通電和土地平整等前期開發，為政府供應“凈地”提供有效保障。按照建設用地和土地復墾管理實行凈地入庫，把儲備制度建立起來，百城建設提質資金除了經營性的項目，兼有公益性和經營性的項目，其他的項目可以通過PPP模式合作引進資金，一些純公益性的項目可以通過城市的改造提質、土地升值，增加積累、加大投入，改善城市基礎設施，提高城市的承載能力。

（3）用好兩個掛鉤政策。中央明確規定，一是城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，關鍵點是要挖掘農村建設用地蘊藏的潛力，通過農村建設土地的整理和農村閑置土地的挖掘實現增減掛鉤，保障城鎮建設用地。這方面河南省進行了多年的探索和實踐，最近又實施了宅基地復墾券公開競價交易制度試點，下一步需要總結完善實施過程中的經驗和教訓，推廣成熟的運作模式，在規范管理、規范操作和規范運行的基礎上，不斷擴大城鄉建設用地增減掛鉤的規模和范圍。二是城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤，合理分配年度計劃指標，向中小城市和特色小城鎮傾斜，以人定地，保障農業轉移人口在城鎮落戶的合理用地需求。

3.建立多元融資制度

新型城鎮化建設資金需求大、期限長，要充分發揮財政、稅收和金融政策在促進要素優化配置、激活城鎮化動力活力方面的引導作用，按照“政府引導、市場主體，利益共享、風險共擔”原則，逐步建立多元化的籌資機制，吸引社會資本和各類投資主體積極參與百城提質建設。

（1）搭建融資平臺。一是充分發揮省級各類基金平臺作用，依托省投資集團、省豫資公司、省水投、省交投等省級投融資平臺，采取省、市、縣三級財政共同吸引社會資本參與等途徑，全面提升縣級投融資平臺的融資能力，支持縣城基礎設施建設。各縣級城市要對既有投資平臺進行整合，擴大融資平臺規模，提高融資能力。二是增強縣級投融資機構市場化融資能力。支持省級平臺和縣級平臺嫁接，由省級平臺直接融資籌措社會資金，扶持縣級城市建設。支持省、市兩級融資平臺和基金平臺對縣級融資平臺給予增信。支持和鼓勵縣級城市政府憑借整合資金、資產、資本、資源等途徑，將融資平臺做大做強，提升債券融資能力。

（2）合理運用PPP合作模式。百城建設提質工程投資項目數量多、投資金額規模大，經過大量實踐檢驗，PPP融資模式在城鎮化建設過程中，能夠有效整合財政資金和社會資本，彌補資金缺口，拓寬資金渠道，豐富資金來源，成為推廣運用的主要措施。一是對于具有收費基礎的經營性項目，如果收益金額大于投資成本，政府可授予一定時期特許經營權，采用BOT（建設-運營-移交）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）等模式推進；如果收益金額小于投資成本、需政府補貼部分資金或資源，政府可授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等，采用BOT（建設一經營一轉化）、BOO（建設-擁有-運營）等模式推進；對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的非收費道路橋梁、綜合管廊、路燈、公共綠地、環境監測與治理等公益性項目，通過政府購買服務的方式推進。二是探索建立項目庫捆綁方式，將生態建設、基礎設施、土地開發、公共服務、舊城改造等各類工程納入項目庫，采取經營性與非經營性項目打捆來配置收益，發揮產業基金的社會融資功能，使項目的社會效益與經濟效益相平衡。另外，推廣“咨、投、建、管、運”一體化建設模式，咨詢機構作為獨立第三方，對項目全過程進行協調，嚴控建設過程投入，提高財政資金的使用效率，避免在未來運營中出現債務負擔過重的情況。

（3）拓寬融資渠道。一是增加財政支持力度。二是積極爭取政策性金融機構支持，建立融通開發性金融、政策性金融和商業銀行中長期貸款的體制機制，爭取更多專項建設基金、棚戶區改造專項貸款、水利建設貸款等政策性資金。三是爭取要城鎮化基金支持。四是積極推廣社會資本與政府合作的運作模式。五是積極探索招商引資新途徑、新模式，加大招商引資力度。

4.深化戶籍制度改革

百城建設提質工程持續強化“一基本兩牽動三保障”機制，即以產業為基，就業為本，住房和就學牽動，基本公共服務保障、社會保障和農民權益保障。同時，深化戶籍制度改革，加快完善財政、土地和教育等配套政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農村轉移人口舉家進城落戶。一是維護落戶農民“三權”（土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權）不變，二是全面實施居住證制度，三是全面放開中小城市戶口，四是完善生活配套政策。

5.抓好城市“四治”

一是生態環境治“污”，針對垃圾和“污染圍城”問題，要分類歸集、無害處理、綜合利用和依法管理。針對城市黑臭水體“污染漫城”問題，要抓好污水納網、污水處理和污水排放。針對高污染高排放企業和其他污染源造成的“污染在城”的問題，要推進工業退城，抓好散煤治理和市場外遷。針對交通污染造成的“污染穿城”問題，要加快國道、省道改線，新建繞城環城道路，嚴控重型車輛進城，減少過境污染。二是交通秩序治“堵”，要完善交通網絡、加強交通管理、嚴格交通規則和完善交通設施。三是市容衛生治“臟”，要推進小區管理物業化、推進街面管理網格化、推進集市管理規范化和推進路面清掃機械化。四是公共服務治“差”，要改善教育服務和保障醫療服務，創新社區服務，豐富文體服務和發展康養服務。