論行政法上的效能原則

文/沈巋

以最小投入，得到最大收獲，不僅被普遍認為是有效率的，而且被假定為個人或組織在通常情況下所追求的。作為主權者的人民，當然也希望其繳納稅收支撐起來的國家公權力體系是有效率的，從而可以讓他們的支出物有所值——用盡可能少的稅賦，得到最優的公共管理和服務。

雖然效能、效率或效益是一種普遍的追求，是人民對行政機關的一個普遍要求，也在諸多成文法則中有所體現，但我國行政法學的主流學說或通說，卻始終未將其作為行政法的一般原則來對待。這種現象的原因何在？效能原則是否應該成為一項行政法的一般原則？以及，與前一問題相關的，效能原則究竟有什么比較確切的規范內涵？本文就試圖回答這些問題。

學術史的回顧

行政效能、效率或效益是否應當作為行政法一般原則，在過去30多年的行政法學發展中，曾有不同的觀點。

20世紀80年代初，中國行政法學在經歷了長達20多年的沉寂之后，開始逐漸復興。無論教材還是論文，皆有提出效能或效率原則的，但很快為主流學說所排斥。

在行政法學復興之初，一方面，改革開放未久，提高工作效率、克服官僚主義被提上議事日程，且很快形成執政黨最高決策層的共識，進而轉變為全國人民代表大會具有法律效力的決議。一年以后，立憲者又將“精簡、效率、反官僚主義”的原則，明確寫進了現行憲法之中。另一方面，行政法學復興起步階段受到行政（管理）學的知識影響。效率原則作為行政管理的重要原則，也就被吸納為行政法基本原則。

《行政訴訟法》的制定和頒布，推動了行政法學尋求獨立性的使命，從而迅速讓行政法基本原則的研究有意識地去擺脫行政學的影響。于是，效能、效率或效益原則，被視為行政管理或行政組織的原則而遭多數學者擯棄。然而，在行政法基本原則主流學說之外的境遇，并沒有讓效能、效率或效益原則在行政法學者視野中徹底消失，只是仍然游走于邊緣。

作為行政法一般原則的理由

行政效能原則應當加入行政法一般原則行列，因為，該原則不僅屢屢被制定法明確為行政機關應予遵循的規范要求，而且，對行政的監督審查上尤其是司法審查上也有對該原則的運用。

（一）制定法上的表現。立法者對行政效能原則是青睞有加的，“效率”“效能”字眼經常出現在成文規范之中，用于對行政機關的要求。在此擇例說明之。

第一，效能原則在《憲法》上有明文基礎。根據第27條第1款的規定，一切國家機關——自然包括行政機關——皆需“不斷提高工作質量和工作效率”。第二，在行政組織法領域，自1988年以來，全國人大對于歷次以國務院機構改革為牽引的整個行政體制改革，都始終不變地將提高效率效能作為核心目標之一。第三，在行政活動法領域，對于廣泛存在的政府監管，第十二屆全國人大第四次會議于2016年3月16日批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，特別有“提高政府監管效能”的一節。第四，在各個專門的行政管理和監管領域，效率或效能的立法例更是不勝枚舉。最后，國務院為全面推進依法行政頒布的若干重要的規范性文件，都強調了行政效率或效能的重要性。

（二）代表機關和行政系統內部監督審查上的表現。代表機關（即全國和地方各級人大）和行政系統內部，都在不同范圍內、不同程度上、以不同方式，監督或者正在探索監督行政是否符合效能、效率要求。代表機關最近的努力體現在對政府效能問題或相關問題的專題詢問上。行政系統內部對行政效能的監督檢查，自古以來就存在。當前，政府績效管理和效能監察是行政系統內部促進行政效能的兩項重要機制。

（三）司法審查上的表現。代表機關、行政系統內部根據效能要求進行的監督審查是全方位的，而不是在合法與違法之間作出非此即彼的選擇。對行政活動的司法審查則不然。由于其必須對被審查的行政活動是否合法作出要么是要么不是的裁判，所以，效能原則在司法審查情境中是受到更多限制的。正因為如此，效能原則內含的、相對更具確定意義的效率要求，在裁判者那里得到較多的考慮和適用。

考察已有的行政審判案例，效率原則主要應用于4種情形。（1）效率與拖延履行法定職責。司法實踐中，有法院以效率要求為依據，裁斷行政機關是否拖延履行職責。（2）效率與違法超期決定。行政活動必須遵循法定時限本身就被認為是行政效率原則的具體要求之一。行政活動超出法定時限，可以直接認定其違法。然而，在特定情形中，法院反而應用行政效率原則，判定違法超期決定不宜撤銷，因為撤銷反而不利于立法需要保護的相對人。（3）效率與行政正當程序。效率原則已經成為法官裁斷正當程序爭議問題的一個考量。（4）效率與工傷認定申請時效的起算時間。效率原則還被法院用來確定工傷認定申請時效的起算時間。

制度建構論上的規范內涵

在此，“制度”是非常廣義的，指的是關于正確和錯誤、容許和禁止、權利和義務的成文或不成文的規則，以及由一系列互動的規則構成的一個或多個體系，以及應用規則的政府或非政府的機構。所謂“制度建構”，就是對這樣的規則、體系、機構的創設、調整、廢止和完善。當今，行政機關在制度建構上的巨大作用力是公認的。以往，對于行政機關的制度建構作用，行政法主要是通過程序上各種形式的公眾參與、實體上的有上位法依據、與上位法一致等來加以規范。而作為行政法一般原則的行政效能原則，可以在實體維度對制度建構提出更高的要求。

1.市場或社會自治優先原則。該原則指的就是在公共性問題或事項上，優先考慮市場或社會的自我調節、自我管理、自我服務的有效性；僅在市場或社會失效的情形下，政府才有進入、發揮效能的必要。這就可以讓政府剝離出許多沒有必要的職能，并將其有限資源用于其應當發揮作用之處。當然，該原則并不是絕對的。然而，這一原則的意義就在于，它是行政機關應當首先傾向的制度模式，除非有更重要的理由考慮讓行政機關轉向其他制度模式。

2.管理或服務制度的效益最大化原則。當行政機關的制度建構旨在打造政府不可回避之干預或保障責任時，應該確保所設計的政府任何形式和內容的管理或服務制度達到效益最大化。該原則又可具體分解為兩個要求。

（1）制度建構的收益應具有正當性。效能原則要求制度建構的產出應該具有價值可欲性，即制度建構的目標收益（有時是一個，更多時候是多個）不能破壞人類的基本價值，如以宗教、民族、種族或意識形態為由對人群實施肉體上消滅的反人類制度，以政權維護為由禁止一切批評政府言論和表達的制度，以獲取信息為由對個體實施酷刑的制度，等等。這些目標收益缺乏正當性的制度建構，再怎么努力實現效益最大化，都只會更添惡行而非良法。

（2）制度建構的收益最優化。一般情況下，行政機關的制度建構更多是在同樣具有價值可欲性的目標利益之間進行抉擇和平衡，而且還要考慮為此可能付出的成本。制度效益最大化原則就要求：1）在收益差不多的情況下，成本最小的方案；2）在成本差不多的情況下，收益最大的方案；3）在成本變化會帶來收益變化的情況下——即成本最小但收益也可能很小，收益最大但成本也可能巨大——成本—收益最適當的方案。

雖然成本—收益分析涉及比較棘手、頗具不確定性的計算以及主觀性的價值設定和判斷，但是，其作為一種“對公共利益目標的理性追求”的方法，在許多國家還是受到高度重視。我國也不例外。2004年國務院發布的《依法行政綱要》提出“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本”。

法適用論上的規范內涵

此處所謂的“法適用”，是行政機關適用既有規范，針對特定管轄事項進行處理的活動。行政效能原則對行政機關法適用活動的規范要求主要有以下兩項。

1.行政手段有效實現目標原則。行政機關針對特定事項所采取的手段應當是有效的，是可以實現法規范目的的。這個要求基本與行政法上比例原則的適當性要求同義。有效性是效能原則的最起碼要求。

2.行政手段效益最大化原則。行政機關針對特定事項的手段應當是實現效益最大化的。與效能原則在制度建構論上規范內涵不同，此處不要求行政機關考慮市場或社會自治優先，也不要求考慮實現制度建構的效益最大化，而是就具體手段的成本—收益進行相對簡單的評估，并在此基礎上作出抉擇。

行政手段效益最大化有時會同比例原則的最小侵害要求和均衡要求是一致的。不過，這并不意味著效能原則與比例原則完全等同。比例原則的對行政相對人最小侵害要求，并不直接關注行政成本以及間接成本；均衡要求也只是反對收益與成本明顯不合比例的情形。而效能原則的行政手段效益最大化是要對各種可量化成本和收益進行測算的。實踐中，會更多出現成本側、收益側存在變量的選擇項。在這里假設一種相對簡單的情形：存在三種可供行政機關選擇的方案X、Y、Z，它們都可以實現立法要求的最低公共利益目標（賦值為10）。只是，X可以實現10，Y可以實現40，Z可以實現80。進一步假定，X的行政成本是10，行政相對人成本是20；Y的行政成本是10，行政相對人成本是25；Z的行政成本是20，行政相對人成本是40。于是，X是侵害相對人最小，但收益（10）與成本（30）明顯不合比例，也不符合效益最大化要求。Y是侵害相對人其次小的，成本（35）與收益（40）也還相當，總效益為5，符合狹義比例要求。Z的成本（65）與收益（80）當然相稱，且總效益（15）是最大的，但侵害行政相對人也最大。

若X容易被淘汰，那么，在最小侵害的Y和效益最大化的Z之間，應該作何選擇呢？這個問題的答案不是簡單的比例原則勝過效能原則，亦或相反。究竟讓特定個人或組織承受較大犧牲以獲取最大效益，還是寧愿獲益減少也不能讓特定個人或組織負擔過大，這樣的選擇是更多價值傾向的。效能原則的效益最大化至少意味著，不能簡單地去選擇Y，而忽略選擇Z的可能性。

效能原則與其他行政法一般原則

效能原則與其他行政法一般原則之間的關系問題，尤其是當它們之間發生沖突，當如何抉擇的問題，并不是可以輕易獲得簡單答案的。

（一）效能原則與依法行政原則。這兩個原則之間最有可能發生沖突的情形是，依法行政要求法律保留、法律優先，但是，當法律滯后于經濟、社會的發展，或出現空白或產生阻礙，而立法機關不能及時跟進制定或修改法律之時，法律保留、法律優先很有可能約束行政機關進行效益最大化的制度建構或特定事項處理。

解決的方案是堅持依法行政原則，并在該原則中嵌入靈活的、可適應改革發展之需的授權或其他裝置，從而為效能原則的“依法應用”提供框架和空間。現階段提出的“重大改革于法有據”的共識和原則，以及《立法法》于2015年修改前后形成的改革授權的政法慣例，就是在堅持法治主義的同時不使其過于僵化。《行政訴訟法》（2014修正）第74條第1款規定，“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的”。這其實也是在設置此類裝置。當前的問題在于，這樣的裝置還不夠完善，以及在應該設計怎樣的裝置上還有不少分歧和爭議。

（二）效能原則與比例原則。效能原則在相當程度上是與比例原則相合的。只是，行政效能原則中的市場或社會自治優先、制度或手段的效益最大化，并不為比例原則本義所容，有其獨自的意義。而一旦制度或手段的成本與收益的公式兩端出現變量，且收益隨成本增加而有正比增長時，效能原則的效益最大化追求至少為制度建構或手段選擇，提供了一個可供民主對話和討論的備選方案。這是比例原則不能提供的。

（三）效能原則與信賴保護原則。信賴保護原則的出發點并不是追求效益最大化，而是提醒政府應當誠信，不得反復無常，旨在維護人民對政府行為的信任與依賴以及由此信任與依賴產生的利益。不過，當信賴利益有外在表現和信賴值得保護這兩個要件滿足，需要考慮采取何種保護方式時，效能原則就融入信賴保護原則之中了。若沒有其他值得維護的利益明顯勝過信賴利益，就應以存續方式保護信賴利益不受損害。反之，若有更重要的國家利益、社會公益需要照顧，就得以賠償或補償的方式救濟受損的信賴利益。效能原則與信賴保護原則差異甚大，不能彼此替換、合二為一。

（四）效能原則與正當程序原則。正當程序原則的初衷是維護程序自身獨立于結果的價值，而不論程序是否會促進行政決策或行為的正確與否。若從效能原則看待正當程序要求，它們在有的情形中是有違效益最大化的。在行政決定（收益）不變的情況下，聽取意見、找到合適人選替換需要回避人員以及為決定說明事實和法律上的理由，都是增加成本、減少收益的。可以認為，正當程序原則的確立，意味著效能原則必須容忍這些基本程序帶來的——通常是比較微小——的成本。行政機關不能以效能追求為由，否認這些程序的適用和約束，除非極特殊的情形，才允許效能的影子出現。

結語

面對40年風起云涌的效能政府建設，面對行政體系未來也不會松懈、只會應時代特點而有具體形式和內容變化的效能追求，面對這些在現實法律系統中的映射，行政法學若仍然固守必須與行政（管理）學劃清界限的窠臼，仍然堅持效能（效率）為行政管理原則而非行政法學原則，則就無法具備公法理論應有的歷史性、經驗性、解釋性和批判性等優良品質。

20世紀90年代初，羅豪才教授提倡以“公民權—行政權平衡”為核心理念的行政法平衡理論。行政效能原則若能進入行政法一般原則之列，將彌補以往原則體系偏于消極約束、限制行政權以保護公民個體權益傾向之不足，通過注重行政權的高效行使，可以在制度建構上作出更有利于公民集體權益的抉擇，在個案處理上也可以使高效行政對處于利益沖突或競爭態勢中的一方公民個體權益提供更好的保護，也可以使行政資源得到更有效配置、并促進其背后隱含的公民集體權益。這些恰是平衡理論所期待的。