項目制政府購買的邏輯：誘致性社會組織的“內卷化”

文/陳堯 馬夢妤

改革開放至今，在從國家總體性支配到技術治理的轉變過程中，國家與社會的關系以及社會結構本身，都同時發生著重大變化。其中，社會組織的發展被看做是改變國家與社會關系的根本力量，引發了學術界關于社會“發展”或“轉型”等議題的討論。隨著影響社會組織發展的法律體系和政策工具日益完善，中國社會組織正進入整體性變革時期。

在傳統社會組織生長的研究中，基層民眾的抗爭、公民的自組織、公益領域等社會空間，市場、資本等經濟空間，被看做是社會組織發育的重要場域。但是，現有的學術資源卻忽略了由公共權力創造的社會組織生長空間。政府購買是社會組織發展的一個重要推動力量，不少社會組織的成長和發展與政府購買有著緊密聯系，尤其與政府的項目制治理密切相關。

文獻綜述與概念提出

我國國家與社會組織互動的一個重要途徑就是政府購買，而項目制政府購買是政府購買的一種新形式。近年來，項目制在我國財政、教育、社會治理、基礎設施建設等各個領域日益發揮重要作用。作為一種國家治理的新模式，項目制政府購買在改善公共服務質量、提高公共服務供給效率、調動公眾積極性、實現政治和管理雙重目標以及促進社會組織自主性、合法性和運作活力等方面起到了積極作用。

現有關于政府購買項目化運作的相關研究基本上以政府基層治理為視角，很少關注項目制政府購買在社會組織的生長方面所具有的獨特功能。由于特定公共服務領域政府購買項目的擴張，一些社會個體或企業自發建立社會組織迎合政府購買服務的需要，由此催生了一種特殊形態的社會組織，即因項目制政府購買而建立的社會組織。這種社會組織既不同于官方色彩濃重的正統社會組織（如紅十字會等），也不同于完全由民間力量自發成立的“草根組織”，而是在政府創造的制度條件的誘導下、由社會力量自發成立的社會組織。表面上，這類社會組織由社會力量注冊成立，扎根、服務基層社區，帶有自治屬性；實質上，這類社會組織主要誕生于政府購買的背景，在不同程度上依賴于基層政府治理的項目化運行。借鑒制度變遷理論，我們將這類組織稱為“誘致性社會組織”。誘致性社會組織是指在政府提供制度條件的誘導下，由政府創造“需求”，社會力量主動“迎合”而成立的一類非政府社會組織。嚴格意義上的社會組織應該劃分為“自發性社會組織”和“誘致性社會組織”兩種形態：前者屬于典型的“草根組織”，不存在任何官方背景，完全由社會力量自發成立；后者則是在基層政府購買服務的項目化運作機制下，由社會中的個人或團體成立的一類社會組織，雖然也扎根基層、服務基層，卻不同程度地帶有官方色彩，圍繞政府項目而活動。

誘致性社會組織的生長：案例比較

本文選取了三個承接基層政府購買項目的典型誘致性社會組織進行調研，采用深度訪談方法獲得一手資料，在此基礎上，綜合比較研究方法，了解政府部門購買社會組織公共服務的初衷以及培育社會組織的意圖和動機，從類型學上分析誘致性社會組織的特征，總結項目制政府購買對社會組織產生的影響，并探討其未來可能的發展方向。本文選取的三個誘致性社會組織均位于上海市M區，均為近年承接基層政府機關（街道辦事處）購買服務而成立。

從生長邏輯來看，三個社會組織均具有各自特點。好管家工作室（簡稱HGJ）在政府主導下成立。HGJ的前身是M區物業糾紛調解工作室，是街道下面的一個全部由政府出資的工作室。在“簡政放權”的治理理念推動下，街道牽頭，HGJ在區民政局登記注冊，并以合同形式承接街道購買項目。HGJ對外有兩塊牌子，一個是作為民非組織的HGJ工作室，另一個是街道物業糾紛人民調解委員會；家和順工作室（簡稱JHS）則依托企業建立，其設立初衷是為了推廣X公司的一款軟件產品。X公司設計了一款第三方技術支持平臺軟件，其功能是推動小區物業服務中的相關信息公開、透明。JHS負責人希望利用政府資源，將自己的軟件產品嵌入到政府的行政指令中，既為自己帶來經濟收益，也幫基層政府解決治理難題。基于此，“JHS物業管理事務指導中心”在區民政局注冊成立；景云工作室（簡稱JY）萌芽于社區。負責人在自發組織親子活動中向居委會借場地，從而與居委會工作人員關系熟絡。在向街道匯報年終工作總結的時候，為凸顯政績，居委會反映了相關活動情況。該街道的婦聯了解到這項活動后，便產生了濃厚興趣，希望該活動能夠納入到婦聯工作中去。在婦聯的推動下，“Y社區工作者服務中心”正式成立。除了承接本區、本街道的項目以外，JY也承接B區的項目，項目內容包括親子類和小區物業管理類。

三個社會組織都是基層治理中項目制政府購買背景下的產物，因受制于單個項目資金，這些組織均屬于小微型組織。但既然是正式注冊的社會組織，“麻雀雖小、五臟俱全”，三個組織原則上都具備完整的組織架構，除了榮譽性的理事長和理事外，一般都聘請1、2位專職工作人員，若干兼職人員，而像JY的運行在很大程度上依托于社區志愿者。

從運作模式來看，三個社會組織都是承接政府購買項目，以政府配套資金完成項目，同時維持組織的生存和發展。HGJ的項目屬于非競爭性的“定向”購買模式，完全依賴政府的單一購買。JHS和JY的項目屬于獨立關系競爭性模式，政府通過公開競爭程序來選擇社會組織承接項目。這三個社會組織均屬于政府購買所在轄區，這并非出于方便考慮而采用“就近”購買邏輯，而是反映了地方政府購買的一個重要考慮，即在當前治理創新中，地方政府本身承擔著一定的“孵化”“培育”社會組織的職能，因此地方政府愿意尋求或支持屬地內的社會組織來承接公共服務。從工作內容上說，HGJ與JHS比較接近，二者承接的都是小區物業管理項目。具體來說，HGJ的工作包括業委會培訓和物業糾紛調解兩部分；JHS的工作內容就是業委會培訓，所以項目資金最少；JY的工作內容較前兩者要廣泛一些，包括親子活動類和小區物業管理。總體上，三個社會組織的工作內容均與其設立的目的基本吻合。

從與政府的關系上看，正是街道的項目制購買，為三個社會組織的生長創造了前提條件。街道與HGJ之間是一種父子式關系。HGJ成立時的一切準備工作都是由街道來完成的，無論從職能還是工作模式上，HGJ實際上都是政府部門的延伸，就像街道的子女一樣。街道將原本自己下屬的“房地物業糾紛人民調解委員會”的牌子掛到HGJ，就已表明沒有將HGJ當做純粹的社會組織，這屬于一種政府嵌入的“體制內吸模式”。在項目具體執行過程中，街道對HGJ的物業糾紛調解過程進行培訓、考核和獎懲，對HGJ的調解工作要求文本記錄，并予以匯總、統計、歸檔，由區司法局統一保管。除了徒具社會組織的名義外，HGJ已經完全被納入了科層制管理。街道與JHS是一種契約式關系。JHS成立的目的是贏得政府信任，借此推廣自己的物業管理軟件，而街道也具有將物業管理項目社會化的構想，因此，JHS的成立對雙方來說屬于互利共贏。但是，JHS在參與競標時面臨著眾多的競爭者，街道也沒有對JHS進行委托式的“定向購買”，盡管JHS最終獲得了項目。就JHS本身來說，作為一個規模有限的草根組織，除了承接政府項目外，沒有其他的生存空間；但街道如果對JHS的工作不滿意，可以尋找其他社會組織替代。街道與JY之間是一種合作伙伴關系。JY不僅承接了本街道的項目，還承接了本區婦聯的項目以及外區的項目，可以說，JY與多個政府部門維持著良好的合作伙伴關系。JY的設立雖然是由街道和婦聯共同推動的，但主要得益于其較為深厚的社區基礎，JY從一開始就具備了與政府部門討價還價的籌碼。因此，JY對政府的依賴度要低于其他兩個社會組織。值得注意的是，如果說JY成立的背景是基層政府向社會組織購買公共服務的需求，這種需求是通過項目發包方式實現的，那么，JY后來的發展過程同樣無法離開這一背景。

從三個社會組織當前的運作情況來看，盡管遇到了種種困難，項目任務都能夠順利完成。HGJ獲得了街道領導的認可，甚至被區領導所關注，希望HGJ的模式在全區進行推廣。JHS的工作不僅贏得了街道和業委會的好評，也為自己推廣軟件的工作爭取到了更多的主動權。JY由最初的一個項目發展到現在的多個項目，表明政府對其工作的肯定與支持。由于政府項目制本身具有“一事一議”以及“專款專用”的特點，HGJ和JHS的工作僅僅限于項目規定的內容，HGJ沒有時間和精力去爭取新項目，JHS則沒有意愿去擴張。而隨著項目數量的增加和范圍擴大，JY則實現了組織能力、溝通協調能力和動員能力的一定提升。

三個社會組織的生長具有明顯的共性。在中國，許多社會組織對組織精英和核心人物存在一定的依賴性。對于誘致性社會組織而言，精英和核心人物的作用更為關鍵，甚至其存續和發展也在很大程度上取決于精英。在規模有限的誘致性社會組織中，由于來自社會力量的支持比較弱，基本上靠精英個人出面與政府進行斡旋，精英的作用就更為突出。精英人物要運用自己的社會關系去尋找項目、承接項目，運用自己的組織能力去完成項目。精英人物對于誘致性社會組織的重要性，也從側面反映了當前誘致性社會組織不成熟和局限的一面。

自發性社會組織的原生驅動力就是公民社會的自我成長以及社會日益增加的公共服務需求，社會自身力量起到了最直接、最重要的作用。誘致性社會組織是在項目制政府購買的背景下成立，其驅動力是基層政府的治理需要，而成立之后的誘致性社會組織也以完成政府項目為工作內容，與社會存在某種程度的脫節。社會組織的自主性要求其能夠嵌入社區，與社區形成親密關系，但項目制凸顯的技術理性使之更多地依附于項目本身，而與社區疏離。大多數誘致性社會組織從一開始就是在項目制政府購買的環境下成長起來，社會基礎十分薄弱。政府力量在誘致性社會組織的成立中雖然不具有強制性，但卻提供了制度條件，在這一制度的刺激下，催生了誘致性社會組織。項目制政府購買創造的制度條件推動了一大批誘致性社會組織的成立，一旦政府停止該項目的購買，這些社會組織將失去資金來源，極可能頃刻間解體。

誘致性社會組織發展的“內卷化”

研究發現，誘致性社會組織與普通社會組織尤其是自發性社會組織具有較大的差異性，不管是組織的發起、社會基礎，以及與政府的關系，均表現出一種不穩定的、依附性的特征。這意味著誘致性社會組織的自主性具有極大的局限。

從社會治理的角度來說，項目越細化，就越易于執行、效率越高，也符合項目化思維所具有的形式理性和技術理性的特點；但從社會組織的培育角度來說，具體而瑣碎的項目分化造成社會組織的碎片化和不穩定性。基層政府不僅決定了項目制管理下誘致性社會組織提供的服務種類、內容，也決定了這些組織活動提供服務的地域范圍。項目制政府購買作為一種誘致性條件推動特定類型的社會組織成長，實質上是國家在實現自己意圖過程中的副產品，這些社會組織不具有公民結社中常見的“心靈習性”及其所體現出來的文明性，也不具有公民社會所具有的自治性、民主性、公共精神，只是有助于實現基層政府的治理目標而已。從這個角度講，誘致性社會組織的生長僅僅是一種國家功能擴張的表現，其發展呈現出一種“內卷化”的特征。第一，組織功能單一化。誘致性社會組織從目標到具體運作，都以完成政府購買的項目為邊界，無力也無法從事超出項目外的活動，其功能具有單一性、重復性的特點。第二，組織缺乏創新性。由于性質、功能和資源支持的單一性，絕大多數誘致性社會組織僅僅滿足于完成政府項目。面對著利潤微薄、任務繁重的環境，以及政府對項目結果的考核壓力，誘致性社會組織難以形成類似于自發性社會組織所具有的創新性。第三，組織更新困難。在成立初期，誘致性社會組織一般都是由一位魅力型的精英人物來組建并領導，在其后續發展過程中更是依靠精英人物來支撐，往往處于“精英在，組織在；精英走，組織散”的狀態。由于年齡、健康或其他因素，精英人物在組織中不可能長期維持領導地位，這就勢必埋下了一旦魅力型人物離開，組織極有可能渙散甚至解體的隱患。第四，組織發展的“社會脫嵌”。誘致性社會組織是在政府制度的誘導下成長起來的，同時，競爭性的市場體制使得項目行為短期化，加劇了社會組織的流動性，這使得社會組織很難與其服務的社區建立長久的、穩固的聯系，進一步導致社會組織與社會脫節。項目制將社會組織納入一個專項化、程序化管理的框架，力求實現有效約束其行為的意圖，但卻割裂了社會組織與社會根基之間的關聯，造成社會組織的“去社會化”或“脫嵌”，懸浮于基層社區；第五，組織的非聯盟化。就社會組織的發展而言，項目制具有天然的分化社會組織、抑制組織聯盟的功能。政府購買社會服務的地域分割、購買主體的多元化，造成社會組織的分割與分化。項目制內容的具體而微和瑣碎化，造成社會組織的強功能化與弱聯合化。

結論

近年來，項目制政府購買服務大量涌現，并逐漸演變為一種基層政府社會治理的普遍機制。項目制政府購買的實質是政府職能的擴張，政府憑借強大的財政能力將公共服務前所未有地送達基層社會，“誘致性社會組織”的生長正是這種政府擴張的產物。本文所關注的誘致性社會組織，說到底，是在社會現實需求下國家技術性治理邏輯的結果。誘致性社會組織的發展路徑也具有與自發性社會組織不同的特殊路徑，總體上表現出“內卷化”的特征，缺乏與基層社區現有治理結構之間的對接和整合，難以實現自身的持續性發展。誘致性社會組織單純的數量增長沒有推動公民社會的成長。更重要的是，誘致性社會組織生長和發展背后關涉的是一種特定的國家與社會關系，即國家對社會的吸納與管控。這些組織雖然被稱為社會組織，但它們并非自主、獨立意義上的社會組織，而是基層政府實現社會治理目標的工具和手段。項目制政府購買顯著地表現為在政府資源高度集中的條件下國家權力在社會中的邏輯延伸，因為國家財政汲取能力的提升對公共服務供給模式范圍、內容和方式產生了明顯的改變。國家借助社會組織的面貌，以令人不易察覺的、更為隱蔽的方式對社會資源進行再分配，對社會秩序進行再供給。從這個意義上講，項目制政府購買不但重塑了不同層次政府之間的權力關系，也再造了基層社會的內部秩序。