“小切口”立法，地方立法新風(fēng)向

□黃興旺

近年來，各地人大及其常委會積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，結(jié)合本地實際開展富有針對性的地方立法，尤其是一批“小切口，立得住，真管用”的“民生小法”的出臺，極大解決了人民群眾關(guān)心的熱點難點問題，引起廣泛關(guān)注，受到一致好評?！靶∏锌凇绷⒎?biāo)志著地方人大的立法工作正在從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變背后，更包含了地方人大對立法主導(dǎo)權(quán)的新嘗試。

問題導(dǎo)向，及時回應(yīng)民生關(guān)切

近幾年，隨著環(huán)保意識的增強和觀念的轉(zhuǎn)變，哈爾濱市民對控制燃放煙花爆竹、改善空氣質(zhì)量的呼聲日趨強烈。聚焦民生熱點，回應(yīng)百姓關(guān)切，2018年8月21日，哈爾濱市第十五屆人大常委會第十六次會議審議并通過了《哈爾濱市人大常委會關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的決定》。

據(jù)了解，從立法調(diào)研起草到正式頒布施行，該決定的出臺歷時半年多時間，再次刷新了哈爾濱人大的立法速度。

“假冒巡游出租車一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，對于涉事車輛如何處理？”“‘初犯’和‘慣犯’是否區(qū)別對待？”2018年10月31日，《哈爾濱市查處假冒巡游出租汽車若干規(guī)定（草案）》提交市十五屆人大常委會第十七次會議審議。此規(guī)定（草案）只有8條內(nèi)容，這是哈爾濱市人大圍繞民生熱點立小法的又一次實踐。

無獨有偶，2018年9月上中旬，黑龍江省人大常委會執(zhí)法檢查組對《黑龍江省消費者權(quán)益保護條例》實施情況進行檢查時發(fā)現(xiàn)了“老年人保健產(chǎn)品消費領(lǐng)域存在‘洗腦’式欺詐銷售”等一些突出問題。這些問題嚴(yán)重侵害消費者權(quán)益，損害社會誠信，影響社會穩(wěn)定，群眾反映強烈，普遍要求解決。民有所呼，我有所應(yīng)。2018年10月26日，黑龍江省十三屆人大常委會第七次會議通過了《關(guān)于加強老年人保健產(chǎn)品等消費領(lǐng)域消費者權(quán)益保護工作的決議》。從執(zhí)法檢查到?jīng)Q議出臺，不到兩個月時間。立法速度快。決議只有短短18條，針對三個問題做出具體規(guī)范，簡捷明了。

黑龍江省人大財經(jīng)委主任委員王中位表示，決議的作出是積極回應(yīng)社會關(guān)切，實現(xiàn)民有所呼、我有所應(yīng)的具體體現(xiàn)，人民群眾對什么問題反映最強烈、最普遍、最突出，就解決什么問題。

同樣是黑龍江省十三屆人大常委會第七次會議，還批準(zhǔn)了《牡丹江市餐廚廢棄物管理條例》，條例只有27條，仍是一部民生小法。

“我們在立法時一直堅持問題導(dǎo)向，問需于民，問計于民，符合民意。立，就立百姓關(guān)心的法。”牡丹江市人大常委會主任朱乃振表示，餐廚廢棄物管理條例聚焦涉及百姓食品安全的餐廚廢棄物管理與資源化利用，從源頭斬斷“地溝油”“泔水豬”等非法利益鏈，保障公眾身體健康，維護城市環(huán)境衛(wèi)生。

“立得住、行得通、真管用”

哈爾濱市人大常委會秘書長王元國表示，哈爾濱市的禁燃決定從制定立法調(diào)研方案，到禁燃區(qū)域的劃定，再到禁售和處罰等制度的設(shè)定，突出反映了“立管用的法、立小而精的法、立特色鮮明的法”的立法理念，不求大而全，力爭每一條規(guī)范都能夠在社會實踐中得到有效的落實和應(yīng)用。

回顧近兩來地方人大的立法軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，“小切口”立法已經(jīng)成為一種新的立法風(fēng)向。

最近，河北省豐寧滿族自治縣正在制定《豐寧滿族自治縣封育禁牧條例》?！吧蠈梦覀円?guī)劃制定《豐寧滿族自治縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護條例》，但這個題目太大，上至天文下至地理，無所不包，涉及上位法超過200部，難度非常大?！笨h人大常委會主任劉海平直言，立法題目沒必要太大，能解決好一個問題就好。

就在兩年前，秦皇島市人大常委會在制定立法工作計劃時，有關(guān)方面提出了制定城市管理條例的建議。秦皇島市人大常委會研究后認(rèn)為，類似立法項目切口過大，范圍過寬，針對性不強，難以深入具體，搞不好就會成為無實質(zhì)內(nèi)容的重復(fù)立法。經(jīng)過反復(fù)論證，該市人大常委會針對本市停車場供需矛盾突出，群眾對停車難、停車亂和亂收費問題反映強烈的現(xiàn)實，在沒有直接上位法的情況下，堅持創(chuàng)新性立法，將秦皇島市首部地方性法規(guī)聚焦在停車場管理上。

2018年5月1日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》開始施行。有必要提到的是，在立法過程中，深圳市人大常委會在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，對深圳食品安全的立法模式和思路進行專題研究。經(jīng)過研究，大家認(rèn)為，在被稱為“史上最嚴(yán)”的《中華人民共和國食品安全法》已實施的情況下，深圳不宜再立“大而全”的食品安全綜合法規(guī)，而應(yīng)該根據(jù)本地實際，做一些制度性的創(chuàng)新變通，力爭制定一部或者多部能夠?qū)ΡＵ仙钲谑称钒踩a(chǎn)生切實推動作用的法規(guī)。2017年年底，《深圳經(jīng)濟特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》在網(wǎng)上公開征求意見。該條例就是由《深圳經(jīng)濟特區(qū)食品安全條例》“變身”而成，由一部“大而全”的“基本法”，變成“小切口”的監(jiān)督條例。

“這次立法過程也給我們一個很大的啟示，從‘小切口’著手，突出深圳特色，立最管用的法，這將是深圳今后立法的新思路?！鄙钲谑腥舜蟪Ｎ瘯嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示。

“立法不能圖大，能立幾條立幾條，不重復(fù)上位法，不搞面面俱到，求的就是能用、管用、好用，解決實際問題。”牡丹江市人大常委會主任朱乃振表示，牡丹江市人大在物業(yè)管理立法中，就是從解決問題入手，哪個環(huán)節(jié)問題突出，就在哪個環(huán)節(jié)上下功夫。大家反映，篇幅不大，條款不多，解決問題。

事實證明，就是這些看似簡單的“小法”的出臺，卻達到了“立得住、行得通、真管用”的社會效果。

2018年5月1日《牡丹江市餐廚廢棄物管理條例》實施以來，該市新建小區(qū)普遍都成立了業(yè)主委員會，老舊小區(qū)成立了百分之八十，棄管小區(qū)百分之六十都成立了自治組織。因物業(yè)產(chǎn)生的糾紛數(shù)量同比大幅下降，原來6名工作人員整天電話不消停，現(xiàn)在只有兩名工作人員處理日常工作，輕松自如。小區(qū)物業(yè)管理工作基本步入正軌，居民不再為物業(yè)管理煩心、鬧心。

2017年6月1日《秦皇島市停車場管理條例》出臺后，有關(guān)主管機關(guān)以條例為依據(jù)，依法整頓全市停車秩序，并在城市區(qū)新施劃3.3萬個停車泊位，停車場違法收費、私設(shè)地樁地鎖侵占公共資源等現(xiàn)象得到有效遏制，全市停車秩序明顯改善。

“地方立法要堅持切口要小、聚焦要準(zhǔn)?！锌谝　褪窃谶x擇立法項目時，注意針對特定領(lǐng)域，解決特定問題，避免貪大求全?！劢挂獪?zhǔn)’就是立法項目要圍繞中心，服務(wù)大局，聚焦社會關(guān)注的痛點和政府工作的難點?！鼻鼗蕧u市人大常委會主任劉辰彥說。

人大主導(dǎo)立法的新路徑

“小切口”立法的肇始源頭大致有兩個：一是來自于人大代表和政協(xié)委員的議案和提案。這些議案提案往往指向的問題比較集中，多為帶有共性的民生熱點、難點問題。據(jù)報道，《哈爾濱市禁止燃放煙花爆竹的決定》的出臺就是源于此。近幾年來，呼吁禁止燃放煙花爆竹的哈爾濱市人大代表、政協(xié)委員議案提案多達70余件，成為立法的重要民意基礎(chǔ)。二是來自于地方人大常委會在三查（察）中發(fā)現(xiàn)的人民群眾普遍關(guān)注的社會熱點難點問題。地方人大為了回應(yīng)民生關(guān)切，及時出臺相關(guān)決定，將迫切需要解決的民生問題進行立法規(guī)范。《黑龍江省人大常委會關(guān)于加強老年人保健產(chǎn)品等消費領(lǐng)域消費者權(quán)益保護工作的決議》就是在執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題，并出臺決議的。整個立法過程，完全由人大常委會和相關(guān)專門委員會來主導(dǎo)。

人大制度學(xué)者盛艷春認(rèn)為，“小切口”立法因為內(nèi)容簡單，“一事一法”，便于操作，所以往往從前期調(diào)研到起草論證，都是由地方人大及其常委會主導(dǎo)并親自操刀，可以說是真正體現(xiàn)了人大在立法中的主導(dǎo)作用。

當(dāng)前，各地人大在立法實踐當(dāng)中遇到了許多困難和問題，最普遍的是繁重復(fù)雜的立法任務(wù)與立法者的立法能力、立法力量不相適應(yīng)、不相匹配的問題。以在地方立法方面居于全國領(lǐng)先地位的上海市人大為例，負(fù)責(zé)立法的專門委員會委員最多不超過10人，專門委員會辦公室工作人員最多不超過10人，而一個專門委員會要對口20個左右的政府部門，主要聯(lián)系某項立法的往往是一位專門委員會委員和一位工作人員，力量明顯不足。作為直轄市的上海市尚且如此，對于那些剛剛獲得立法權(quán)3年多的設(shè)區(qū)的市，其立法力量和經(jīng)驗的不足和欠缺更是無法想象的。

盛艷春表示，地方人大并不具備也不可能具備提出所有立法議案、起草所有法律法規(guī)草案的能力。在這種語境下，人大如何科學(xué)把握、靈活使用立法主導(dǎo)權(quán)就顯得非常重要，而“小切口”立法不失為人大立法主導(dǎo)權(quán)得以實現(xiàn)的一條新的路徑。