建立縣鄉人大代表履職績效及評價體系探析

□王偉峰

縣鄉人大代表是基層地方國家權力機關的組成人員，處在我國基層政權第一線。充分調動縣鄉人大代表的履職積極性，不僅對于推動人大代表在區域經濟社會發展中充分發揮作用有著十分重要的現實意義，而且有助于推動社會主義民主政治在基層的實踐與發展。因此，如何完善人大代表履職監督機制，更好地推動人大代表履職盡責，推動地方經濟社會和社會主義民主政治發展，就成為一個非常現實而又迫切的課題。本文就這一課題的相關機制建設做一思考與探析。

一、建立縣鄉人大代表履職績效及評價機制的必要性

所謂人大代表履職績效及評價，是指按照憲法、代表法對人大代表權利與義務的要求，對人大代表履職的具體內容進行細化量化，并對其履職成效進行評價展現的工作機制。

（一）建立縣鄉人大代表履職績效及評價機制，是發展社會主義基層民主，實現人民當家作主的政治需求。人民民主是社會主義的本質要求和內在屬性。我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。由此可見，人民代表大會制度是人民當家作主的根本途徑和實現形式。而人民代表大會制度的有效實施，主體是代表，工作開展靠代表，工作水平看代表，工作潛力在代表。因此，代表履職表現如何，直接關系到人民當家作主的程度，關系到人民管理地方國家事務的效果與水平。建立人大代表履職績效及評價機制，對代表履職行為進行規范，有助于推進代表履職成效，進而推進社會主義民主政治在基層的發展。因此，建立人大代表履職績效及評價機制，是社會主義民主政治在基層發展的政治需求。

（二）建立縣鄉人大代表履職績效及評價機制，是貫徹落實代表法的法律需求。國家對人大代表非常尊重，對人大代表履職非常重視。為保證人大代表依法行使職權，履行代表義務，發揮代表作用，1992年，第七屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，從法律層面對代表履職進行了保障與規范。之后，全國人大常委會又于2009年和2010年對代表法進行了兩次修訂。現行代表法第三條和第四條，對代表的權利與義務作了比較詳實的規定，為代表履職提供了方向與目標。建立人大代表履職績效及評價機制，按照代表法要求對代表履職進行細化量化，能夠提升代表履職的動力，有助于促進代表法在基層的貫徹實施。

（三）建立縣鄉人大代表履職績效及評價機制，是基層人大代表履職的現實需求。一方面，在現實工作中很多人大代表對代表履職概念的整體認識掌握不清，對人大代表參加人民代表大會較為了解，但對在閉會期間如何履職，該向哪方面努力，很多代表找不到方向。因此，建立人大代表履職績效及評價機制，對代表的履職內容進行細化，使代表在閉會期間準確找到履職的抓手和目標，保障代表履職有較為明確的努力方向。另一方面，長期以來，各級人大往往比較注重人代會期間代表作用的發揮，而對閉會后代表履職缺乏抓手，缺乏具體的物化量化措施，致使閉會期間代表履職處于松散狀態，導致部分人大代表存在選舉時熱情高，選舉成功后卻消極履職的現象，甚至把人大代表僅僅看做一個榮譽，代表能量難以得到充分釋放。通過筆者多年來的觀察，閉會期間總有少部分代表參加代表活動不積極，日常與群眾聯系嚴重缺位，為民代言不夠主動，有些代表一屆下來甚至連一件代表議案建議也提不出來，成為“甩手”代表，喪失了人大代表的應有價值與意義。人大代表履職績效及評價機制的建立，通過對具體績效內容進行細化量化，有助于代表增強代表意識，提升履職動力，進而推動閉會期間代表作用發揮從惰態走向積極狀態，實現代表活動成效由虛向實的轉變，開啟代表履職生動活潑的新局面。

二、縣鄉人大代表履職績效及評價體系的主要內容及評價標準

每次縣鄉人大換屆時，各級選舉委員會都非常注重代表素質，通過嚴把代表入口關，綜合候選人的種種具體表現，優中選優提出代表候選人，然后經過法定程序選舉出來。可以說，人大代表都是從群眾中精挑細選出來的，是群眾中的優秀分子，一名代表就是一面旗幟。因此，衡量一名人大代表的履職狀況，就不僅限于代表在具體履職方面的表現，還取決于代表在日常工作生活中的綜合表現，如對政治素養、法治意識、品德道德、本職工作表現等方面的綜合評價。一名人大代表參加人代會及代表活動再認真、與群眾聯系再密切、建言獻策再積極，倘若其在政治、法治、道德等方面有不足，甚至瑕疵很大，也會影響到其在人民群眾中的形象與威信，自然就不能評價其為優秀代表甚至合格代表。因此，衡量人大代表的履職績效，就不僅僅要看其履職成績，也要結合其在日常工作生活中的各方面表現來評判。這樣，綜合評價起來才比較中肯。因此，筆者認為，建立人大代表履職績效及評價體系，就要緊緊圍繞上述內容，堅持五大標準來做具體評價。具體標準如下：

一是堅持政治標準（共200分）。堅持政治標準的核心就是堅持正確的政治方向。這就要看人大代表是否能夠自覺站穩政治立場，是否自覺擁護中國共產黨的領導，擁護中國特色社會主義制度，時刻與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，是否對黨的路線方針政策做到毫不動搖貫徹落實，做到不懷疑搖擺、不在群眾中消極宣傳與評價，是否能夠自覺積極帶頭貫徹執行各級黨委政府部署的工作任務，是否存在陽奉陰違，甚至煽動群眾公然對抗等行為。政治標準總分200分，對政治標準不達標的，給予適當扣分；對政治表現惡劣的，不得分。

二是堅持法治標準（共200分）。堅持法治標準，就是看人大代表是否能夠自覺模范地遵守憲法和法律，自覺帶頭學法守法，自覺維護法律的公平正義。對于人大代表觸犯法律涉及刑事處罰的，給予扣減200分的評價；對于違反法律涉及行政處罰的，扣減150分；對于損害群眾利益、群眾反映強烈經查證屬實的，扣減100分。

三是堅持履職實效標準（共200分）。代表法第三、四條，對人大代表的權利和義務進行了詳細規定。因此，人大代表的履職績效評價，就要緊緊圍繞代表的七大權利與七大義務來展開。具體主要體現在會議期間和閉會期間兩個時間段：

會議期間（共100分）：主要衡量標準為：1.是否按時參加人民代表大會，認真審議各項報告，積極發表審議意見，依法參加表決選舉（50分）。對無故不出席會議兩次的人大代表，按照代表法規定，代表資格自行終止；連續請假3次及以上，本績效不得分。2.是否積極提出代表議案建議（50分）。以年度為單位，每年度代表單獨或以第一領銜人提出一件質量較高的建議，得50分；每多提一條質量較高的建議，加10分，最高每年多加50分。對于未單獨或以第一領銜人提出建議的代表，本績效不得分。

閉會期間（共100分）：主要衡量標準為：1.是否積極向群眾宣傳人代會精神及人大常委會的決議決定（25分）。對未能向群眾做積極宣傳的給予適當扣分，直至扣完25分。2.是否積極參加各級人大及代表小組組織的代表活動（50分）。無正當理由不出席的，一次扣10分，直至扣完50分；連續請假3次及以上的不得分。3.是否積極聯系群眾（25分）；對聯系群眾不積極的，給予適當扣分，直至扣完25分。

四是堅持本職工作表現標準（200分）。主要衡量標準為：1.是否熱愛本職工作、潛心鉆研業務知識，本職工作是否突出，是否在本行政區域、本行業或本單位處于領先位置（100分）。對于不熱愛本職工作、成績不突出，在本行政區域、本行業或本單位表現一般，不善于鉆研業務的，給予適當扣分，直至扣完100分。2.是否結合本職工作，主動發揮自身優勢，積極帶動業務骨干（100分）。對事不關己高高掛起、不善于發揮模范帶頭作用的，給予適當扣分，直至扣完100分。

五是堅持道德標準（200分）。1.道德品質是否突出，是否公道正派（50分）。對品行不端、道德敗壞、群眾口碑差的，給予適當扣分，直至扣完為止。2.是否積極參加各種扶危濟困活動（50分）。未參加過扶危濟困活動的不得分。3.是否主動幫助各級黨委政府、幫助人民群眾解決疑難問題（100分）。對未積極發揮模范帶頭作用，幫助各級黨委政府及人民群眾解決疑難問題的，視情況酌情扣分，直至扣完為止。

三、幾點說明

一是關于履職績效評價及分值的設定。代表法第四條關于代表應當履行的七項義務中，對代表的政治、法治、道德、履職方面都有明確要求。從代表的義務看，哪一項不合格，都不能算作合格代表。因此，對代表履職績效的評價，也要按照這幾個方面內容平均設置分值。同時，建立人大代表履職績效及評價機制，要以分數形式來進行評價，這樣可以使代表的綜合表現更加具體明晰，更加客觀直接，讓人一目了然。

二是要切實抓好組織領導。人大代表履職績效及評價體系的建立，涉及到每位人大代表各年度和一屆后的綜合評價。對代表履職實績方面的評價，有些甚至需要進行現場核實，因此代表履職績效評價工作量非常大，必須成立相應的工作機構抓好組織領導、抓好綜合評價。因此，要成立專門工作機構，加強對這一工作機制的組織領導。要引導人大代表提高對建立人大代表履職績效及評價體系重要意義的認識，并通過組織代表學習培訓，督促人大代表嚴格要求自己，自覺加強政治素養、法治意識、道德修養等方面的培育，認真執行好代表權利，履行好代表義務，配合做好績效考核，實現代表履職有作為，展現代表亮麗風采。同時，由于鄉鎮街道人大對本行政區域內的代表表現比較了解，因此在綜合評價代表績效時，要注意發揮鄉鎮街道人大的作用，以鄉鎮街道為單位分別進行評價。

三是要注意加強與代表的日常聯系，了解熟悉代表履職狀況。代表履職績效評價，是一件非常嚴肅的事情，事關代表的履職成績，事關代表的社會形象。因此，要加強與代表的日常聯系，通過聯系代表，加強對代表日常政治、法治、履職、本職工作各方面情況的了解。要注意把握評價的方式方法，在評價時除了對一些硬性指標進行客觀評價外，對政治、法治、道德、本職工作等方面的表現情況進行評價，要本著實事求是的原則，使用相對比較的方法，選取同類其他人大代表的表現進行比較評估，在比較中給出恰如其分的分數，努力為代表履職績效提供一個客觀公正的評價結果。

四是要切實抓好人大代表履職績效及評價機制的結果運用。人大代表履職績效及評價體系建立后，結果運用是關鍵。要按照履職績效及評價標準，全面了解人大代表的履職狀況，切實抓好綜合評價，于每年年底以鄉鎮街道為單位按照分數排出名次，并從中評出本年度的優秀代表。要綜合人大代表各個年度的表現做出綜合評價，對評選出的屆內履職優秀的人大代表，作為換屆時優先提名的代表候選人。要切實通過人大代表履職績效及評價體系結果的運用，調動廣大人大代表履職盡責的積極性，充分發揮代表在為民代言、推動地方經濟社會發展中應有的作用。