海南優化營商環境從何處發力？

文｜吳士存

2018年是改革開放40周年、海南建省辦經濟特區30周年。正如習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中所指出的：“改革開放是我們黨的一次偉大覺醒，正是這個偉大覺醒孕育了我們黨從理論到實踐的偉大創造。”改革開放40年的實踐，包括海南建省辦經濟特區30年的發展經驗，帶給我們一個很重要的啟示：解放思想和持續創新是推進我國改革開放偉大事業的動力源泉。以吸引外部資金、技術和管理為主要特征的經濟特區，需要通過不斷改善營商環境來保持自身的生命力和競爭力；而以制度創新為本質特征的自貿試驗區就更需要圍繞建設“法治化、國際化、便利化”的營商環境，在更高層次上進行新的探索。

在改革開放40周年、建省辦經濟特區30周年之際，海南成為中國第12個自由貿易試驗區，并率先探索和謀劃建設中國特色自由貿易港，再一次成為中國深化改革開放的排頭兵。習近平總書記“4·13”重要講話明確要求，海南加快形成“法治化、國際化、便利化”的營商環境和“公平開放統一高效”的市場環境，吸引全世界的企業到海南投資創業，要讓海南成為展示中國風范、中國氣派、中國形象的靚麗名片。國家持續推進“放管服”等改革，把優化營商環境作為促進高質量發展、應對復雜形勢的重要舉措。在近期召開的全省引進外資工作會議上，省委書記劉賜貴明確指出，投資環境說到底就是營商環境，營商環境好，企業就紛至沓來；營商環境差，企業就避而遠之。可以說，營商環境建設是海南進行制度創新必須取得突破的關鍵領域，營商環境好壞，事關自貿試驗區和中國特色自貿港建設的成敗。

從國際視角看，近年來我國的營商環境排名雖然有較大幅度提高，但與發達國家和地區甚至一些發展中國家比，還有很大差距。據世界銀行發布的《2019年營商環境報告》顯示，2018年中國營商環境在全球排名第46位，比2017年提升了32位，首次進入營商環境世界排名前50的行列，為世界銀行發布該報告以來的最好名次，但仍遠不及新西蘭、新加坡、美國、英國等一些發達經濟體。再從國內營商環境橫向比較看，海南與北京、上海、杭州等發達地區的差距明顯。比如，北京已經實現新開辦企業的整體成本為零，是全球能夠做到零成本開辦企業的兩個城市之一；上海跨境貿易貨物從抵港到提離全流程時間實現48小時進口通關，單證辦理時間從原來的54小時壓縮至24小時辦結。

鑒于此，海南必須以全面深化改革開放再出發的精神狀態，以時不我待的緊迫感和不進則退的危機感，緊緊圍繞自由貿易試驗區的建設目標和推進步驟，參照國內發達地區、對標國際先進水平，致力于建設國際一流、國內領先的營商環境，打造海南營商環境的國際品牌，形成海南自貿試驗區和中國特色自貿港建設的制度創新高地。

第一、以高度的政治責任感和使命感推動誠信政府和公正司法建設，增強國內外投資者的信心。筆者在擔任海南省外僑辦主任期間，曾負責處理上世紀90年代海南涉僑投資十大歷史遺留案件。分析這些涉僑投資失敗的原因，大多數是因為政府誠信缺失或司法不公，其中“新官不理舊賬”的問題較為突出。地方政府在招商時曾向企業承諾的優惠政策，在招商成功后，特別是發生政府換屆時不能及時兌現。土地出讓、基礎設施配套、市場準入等一些涉及企業運營的必要條件，由信誓旦旦的承諾變成一紙空文。這不僅對地方政府的誠信形象造成負面影響，更給一個地區的營商環境拖了“后腿”。商事糾紛的解決受地方政府人為干預、法官辦“人情案”、贏了官司無法執行等有礙司法公正的問題，也曾是海南營商環境的“短板”。還應當看到，政府誠信缺失和司法不公給海南營商環境帶來的負面影響至今仍然沒有從根本上得到消除。因此，海南要打造“法治化、國際化、便利化”的營商環境，關鍵是各地區和各部門應該保持政策連續性，不能朝令夕改；要做到“一張藍圖干到底”，以誠實守信樹立國內外投資者對海南營商環境的信心；要強化司法保障，在刑事審判、行政審判、商事審判、海事審判、知識產權審判、環境資源審判等方面做到司法公正和執行有力。與此同時，海南還應該建立終身問責機制，對違法違規行使行政權力和司法權力的責任人終身追究其法律責任，倒逼誠信政府和公正司法建設。

第二、以“放管服”為抓手，以提高公務員素質為路徑，快速提升政府管理水平和行政效能，使得政府的管理和服務水平令人滿意和放心。目前，海南在這方面的問題也較為突出。以“12345”政府服務熱線為例，近日筆者曾通過撥打該服務平臺反映東線高速公路海口段路面垃圾污染嚴重的問題，接線員卻表示，經查此事不歸海口“12345”熱線管轄，并先后轉接至海南省“12345”服務熱線和海南省交通部門，但問題最終還是沒有得到及時處理。另一個反映海南少數部門的服務和管理水平亟待改善的具有代表性的案例，是海口某培訓機構于2004年在工商部門注冊，2017年6月因自行停業被工商部門吊銷營業執照，其法人被列入黑名單。該法人從2017年7月開始辦理公司注銷手續，當事人先后跑了工商、國稅、地稅、殘聯、銀行等若干部門一一注銷，其中一個部門跑了半年也沒有辦結，而且大多數部門要跑很多次，歷時一年多，直至2018年下半年，該機構才完成注銷程序。這些案例反映出來的教訓是，政府改進工作作風應當以提高辦事效能和有效解決問題為導向，而不是僅以做了多少表面文章來評判。海南優化營商環境要按照習近平總書記提出的構建“親”“清”新型政商關系要求，進一步提升公務員素質，真正幫助投資主體，特別是外商和社會投資主體解決實際問題。現階段，海南應將簡化優化行政審批作為改善營商環境首先需要攻克的堡壘，對標上海、深圳、浙江等地的成功做法，在完善和推進極簡行政審批方面力爭成為全國的標桿。此外，海南還要按照黨中央、國務院部署，結合《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》，進一步深化“放管服”改革，在國家發展改革委、商務部發布的《市場準入負面清單（2018年版）》基礎上，爭取盡快研究推出海南版本的極簡負面清單。

第三、實現商事服務和高端人才工作生活服務水準的國際化，讓投資者和引進的人才感到方便和舒心。這是打造國際化一流營商環境的必要條件和當務之急。筆者2017年在馬耳他調研了解到，馬耳他作為歐洲的人口小國和航運大國，僅有的4家律師事務所服務全部國內外投資商，1家商事法院受理解決所有的投資糾紛，其國際化的商事和法律服務能力不僅能滿足日常需求，甚至在航運企業遭遇海盜劫持時也能幫助當事方應對解救人質的贖金交付等復雜問題。另以歐盟總部所在地比利時布魯塞爾為例，絕大多數的寫字樓實現了“拎包辦公”，辦公室、會議室、會客室及餐飲、衛浴和停車等服務設施應有盡有，這種“一站式”“共享式”高水平、人性化的服務令人耳目一新。海南要真正吸引國際一流人才服務于自貿試驗區和中國特色自貿港建設，沒有國際化、高水平的投資、工作和生活服務保障與各種吸引人才的創業平臺相配套，引才措施也只能是“水中月、鏡中花”。一方面，我們應在提升商事服務國際化程度的同時，從我國國情和海南省情出發，為高端人才提供便利舒適的工作和生活環境。另一方面，海南還應根據自身經濟社會發展水平，有計劃、有目的地引進國際知名會計師事務所、律師事務所、金融機構、資產評估機構和咨詢服務機構，并探索建立國際商事爭端解決機制，成立外商投資委員會代表協調機構。海南還可以借鑒國內外的通行做法，對標世界銀行全球《營商環境報告》的核心評價指標，在開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產過程等方面，發布“海南版”的包含企業從設立到退出全流程的《海南營商環境年度評價報告》，樹立海南營商環境的正面形象和增強對外商投資的吸引力。

第四、從監管理念和監管模式創新著手，在提升營商環境的便利化水平上下功夫，體現出海南監管方面的獨到之處。以筆者專門調研過的荷蘭鹿特丹港為例，其之所以能夠成為歐洲貿易樞紐和門戶港口，很重要的一點就是以便利化為目標，不斷創新監管模式。鹿特丹港務局海關通過大數據對在港區內從事經營活動的企業交易歷史和通關檢查情況進行綜合分析，對信譽好的企業采取快速通關管理模式，對有過走私記錄的企業也只是采取隨機抽查的方式進行監管。伴隨著海南自貿試驗區建設逐步過渡到以“零關稅”和“人員、貨物、資金自由流動”為主要特征的自由貿易港階段，政府監管和風險防范無疑面臨新的更高要求。海南要通過監管模式的創新與通關效率的提高，推動營商環境便利化走在全國前列，依托口岸監管部門的改革創新，利用大數據和人工智能等先進技術，細化貿易管理制度層級，實施貨物分類、分狀態監管、“先進區、后報關”和“電子圍網”等措施。建立與新型國際貿易發展需求相適應的監管模式，借鑒普遍實踐的國際先進經驗，以“一切為了企業方便”為改革的宗旨，嘗試建立海南自貿試驗區政府部門、海關、企業之間的協同合作機制，在營商環境便利化上闖出一條新路。

第五、建立完備的海南自貿試驗區和中國特色自貿港法律法規政策體系，增強海南營商環境的可預期性和透明度，讓投資者感到安全。仍以馬耳他為例，馬耳他依靠1973年頒布的《商業航運法》（后經修改10余次）和1990年頒布的《自由港法》（后經修改6次）兩部主要法律，維持著營商環境的不斷改善和經濟的有效運行。這個僅有50萬人口的小國之所以能成為商船注冊數量排名全球第八的海運國，擁有的船舶注冊量位居歐洲第二位，其完善的法律體系功不可沒。從世界許多國家實踐經驗看，營商環境建設應該做到立法先行，海南也不例外。完備的法律法規制度是營商環境保持競爭力和可持續改善的重要保證。法律、法規和政策制度的設計和完善是制度創新的最直接表現形式。評判營商環境優劣的另一個標準就是市場能否在資源配置中起決定性作用。而要做到這一點，一方面要讓“看不見的手”充分發揮作用，讓投資者形成穩定的預期；另一方面，也要做到讓“看不見的手”可見，增強構成投資環境組成部分的法律政策的普適性和透明度。

第六、從制度設計入手，培育連接政府和市場的中介機構與社會服務組織，使海南“小政府、大社會”的制度創新再現活力。政府不可能“包打天下”，沒有發達的社會中介組織，不可能形成一流的營商環境。比如，在布魯塞爾設立外資機構全流程無需求助政府部門，僅需通過律師事務所按清單要求提供相關材料（母公司注冊證明、組織機構文件、設立分支機構的董事會決定、上一年的財務報表、分支機構代表授權書、被授權人的個人信息、由律師事務所確認的公司章程等），舉行在公證人監證下進行的機構成立儀式并宣讀公司章程之后，新成立的機構信息即可進入當地的社會組織機構信息“黃頁”目錄，最后經商事法院公示后，即完成全部的法定機構設立流程。又比如，美國現在有大量的退休政要從事中介組織業務，最有名的是基辛格開辦的美國基辛格聯合咨詢公司。美國很多大企業，特別是上世紀90年代之后對華投資的企業都愿意通過基辛格了解中國的投資環境，而基辛格也愿意主動推介中國市場的發展機會，堅定這些企業來華投資的決心，其技術咨詢方案能夠使海外企業更快更好地融入中國的市場環境。因此，學習和借鑒國際上通行的做法，培育獨具海南特色的連接政府和市場的中介機構與社會服務組織，是加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平開放統一高效的市場環境的必修課。海南要積極培育市場中介組織，并使其成為自貿試驗區和中國特色自貿港建設的助推器和潤滑劑。一方面，通過中介組織了解當地風土人情，熟悉本地政策法規；另一方面，利用中介組織了解國際規則和市場需求的優勢，使其在政府和企業之間充當橋梁和紐帶。此外，海南還應該借助中介組織特有的人脈網絡優勢，為海南自貿試驗區和中國特色自貿港開展國際合作和擴大國際影響力發揮積極作用。