海南國家公園體制試點建設管理模式難點問題與對策

文｜陳曦

習總書記在“4·13”講話中指出，海南要積極開展國家公園體制試點，建設熱帶雨林等國家公園，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然保護地體系。中央12號文件提出，海南要加強自然保護區監督管理。研究設立熱帶雨林等國家公園，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律實行整體保護、系統修復、綜合治理。

在我省開展國家公園體制試點，是黨中央國務院及我省的重要戰略部署，對我省推進生態文明建設、建設國家生態文明試驗區具有十分重要的意義。建立國家公園體制在全國尚處于試點階段，試點區均可以根據自身的特點探索適合的體制模式。在我省整合現有的各類自然保護地，建立國家公園體制，形成以國家公園為主體的自然保護地體系，需要根據我省實際發展情況，構建全新的管理模式、經營模式、法律體系等。本文針對管理模式這一問題進行分析，并提出相關對策和建議。

構建管理模式面臨的難點問題

當前，我省處于國家公園體制試點階段，既是機遇也是挑戰。在推進過程中，不可避免地遇到一些問題，包括：

“一地多牌”現象普遍存在，完整的生態系統根據部門職能被要素化分割。海南在2018年機構改革之前，林業、住建、環保、國土、海洋等主管部門根據自身的職能范圍，在不同的歷史時期，對同一個自然保護地，申報了與其管理職能對應的自然保護地類型。導致一個保護對象具有多重身份，分屬不同的職能部門管理，保護范圍交叉重疊、管理目標各不相同，一個完整的生態系統根據部門職能被要素化分割。如霸王嶺林區，既是國家森林公園，又是國家自然保護區。

“屬地管理”為主的管理模式，導致自然資源產權制度虛設。各自然保護地的行業主管部門只對保護地行使行業管理和技術指導的職能，主要由保護地所在的地方政府對其直接行使行政職能。以往，一些地方政府為拉動地方經濟，較之生態保護常常更為注重對自然資源的開發利用，以發揮其經濟效益。這種“部門管理與屬地管理相結合，以屬地管理為主”的管理體制，不利于各自然保護地的生態保護。

權責歸屬不清，導致體現全民公益性目標定位的缺失。一些地方政府對自然保護地往往承擔了與自身能力不相匹配的全國性責任。由于地方政府的局限性，導致片面注重保護地的經濟功能，強調自然保護地的旅游資源開發利用價值，忽視了這些自然資源的全民公益性。

構建管理模式的對策建議

上述問題客觀存在，必須積極解決。結合我省實際，筆者提出以下建議：

形成國家公園管理局、省自然資源和規劃廳下設的省級國家公園管理局、基層國家公園管理處三級垂直管理架構。需要建立一個專門的、權威的、具有排他性的機構，代表國家行使對國家公園的保護和利用職能。這一部門首先需具有國土空間的規劃職能，能夠將破碎化的自然保護地在國土空間上進行整合重組。省自然資源和規劃廳整合了與自然保護地相關的多個職能部門的責權，如負責全省的空間規劃編制、審批和督察工作的原海南省規劃委的職責等。可以在省自然資源和規劃廳設置省級國家公園管理局，向上對接自然資源部下設的國家公園管理局，向下直接管理各基層的國家公園管理處。省級國家公園管理局內可設旅游服務、合作發展、科研監測、環境教育專業部門，負責省域國家公園的綜合管理工作。牽頭整合現有的自然保護地，設立國家公園，國家公園內不再保留或設立其他自然保護地，避免一地多牌，并組建國家公園管理處。省內各基層的國家公園管理處與省國家公園管理局對接，負責各國家公園的綜合管理工作，并將國家公園管理處作為省本級一級預算單位管理。逐步將“部門管理與屬地管理相結合，以屬地管理為主”的管理體制，轉變為自然資源部下設的國家公園管理局、省自然資源和規劃廳下設的省級國家公園管理局、基層國家公園管理處的三級垂直管理架構。

建立集空間規劃、管理規定、實施計劃于一體的決策機制。在明確的管理目標之下，建立集物質空間規劃、管理規定、實施計劃于一體的決策機制。物質空間規劃是對國家公園區域的劃分及設施的布局；管理規定是制定實現自然資源嚴格保護、合理利用理想狀態的保障措施；實施計劃是要達到理想狀態，需逐年開展的具體綜合行動計劃。建議由省自然資源和規劃廳組織開展海南國家公園體制研究，盡快組織編制宏觀層面具有戰略意義的《海南省國家公園發展規劃綱要》。就擬在海南中部建立的熱帶雨林國家公園而言，可由省有關部門組織編制熱帶雨林國家公園建設規劃、制定熱帶雨林國家公園管理辦法以及熱帶雨林國家公園三年行動計劃等，使國家公園的建設、管理和實施能夠有機統一，有序進行。在省級國家公園管理局設科學研究部門和專家委員會，包括區域規劃、風景園林、生態學、動物學、植物學、海洋學、地理學、經濟學、社會學、管理學等方面的研究人員及專家，提高科學研究、監測管理的能力，為政府決策提供專業咨詢。在各國家公園建立駐場顧問制度，組成科研小組定期訪問該公園，使其成為資源保護和管理的技術支撐力量。

統一行使自然資源資產所有權與國土空間用途管制權。要建立代表國家意志的、體現全民公益性的國家公園體制，需以自然資源資產產權制度作為保障。建議在中部12個市縣施行差別化的考核管理辦法，為在國家公園體制試點階段能夠更好地行使自然資源的所有權、國土空間用途管制權提供政策支撐。要健全自然資源的產權制度，需要盡快對自然資源進行確權，并合理定價。例如，對熱帶雨林、濕地、河流等自然資源進行資產實物核算，并對這些資源所能提供的生態產品和生態服務的價值進行評估。對自然資源及其所能提供生態產品和生態服務價值的量化，一方面可以防止盲目地對自然資源的掠奪性消費和對生態環境的無節制破壞；另一方面為制定具體的資源有償使用和生態補償辦法奠定基礎，也有利于中部市縣建立健全綠色GDP核算體系。

建立嚴格生態保護、體現全民公益性的管理機制。第一，要體現全民公益性。國家公園要具備非營利的屬性，才能實現對生態的有效保護，順利開展科學研究、環境教育等公益性活動。第二，建立協同保護機制。一方面是在條件尚未成熟期，特別是在國家公園體制試點階段和國家公園初步設立階段，我省應配合國家層面的國家公園管理局做好自然資源和生態環境保護的協同管理工作。另一方面，省自然資源和規劃廳下設的各部門在國家公園具體的規劃建設和監督管理過程中，需要形成聯動機制，避免在整合相關部門職能之前因多頭管理、職能狹窄造成的效率低下和保護不力等問題。第三，完善的監督機制。建立第三方評估制度，可由省生態環境廳對國家公園的建設和管理進行動態地科學評估；建立健全社會監督機制，鼓勵公眾參與，建立舉報制度和權益保障機制。