地方人大設(shè)立常委會與世界代議制度

□張 力

代議制度，簡言之，就是一國統(tǒng)治階級從各階級、階層、集團中選舉一定數(shù)量的成員，組成代議機關(guān)，決定管理國家各方面重大事務(wù)的制度。我國人民代表大會制度是代議制度，自1979年7月開始，縣以上地方人大設(shè)立常委會，這是健全地方及整個國家權(quán)力機關(guān)的重要舉措，是人民代表大會制度的一次重大發(fā)展和完善，具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義，尤其是具有重大的制度意義，它開創(chuàng)了世界代議制度的一個新形態(tài)。

一、代議制度的理論起源及發(fā)展

代議制理論起源于英國哲學家約翰·洛克。1690年，洛克推出著作《政府論》，他將國家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，提出統(tǒng)治者的權(quán)力應(yīng)來自于被統(tǒng)治者的同意，建立國家的唯一目的，乃是為了保障社會的安全以及人民的自然權(quán)利。當政府的所作所為與這一目的相違背的時候，人民就有權(quán)利采取行動甚至以暴力的方式將權(quán)力收回。《政府論》被譽為“看懂政府本質(zhì)的第一本書”。

美國政治思想家潘恩是代議制政府的積極建構(gòu)者和理論先驅(qū)之一，他在《人權(quán)論》中提出建立實行普選制的代議機關(guān)的民主共和國。潘恩認為，“代議”即人民選舉代表去商議和處理國家事務(wù)，只要將“代議制與共和結(jié)合起來，就可以獲得一種能夠容納和聯(lián)合一切不同利益和不同大小的領(lǐng)土與不同數(shù)量的人口的政府體制”。潘恩關(guān)于代議制民主理論，為資產(chǎn)階級找到了一條比較現(xiàn)實的民主共和制度。

對代議制理論做出最系統(tǒng)、最深刻、最全面闡釋的人物乃是英國哲學家、政治思想家密爾。他在《代議制政府》一書中提出“理想上最好的政府形式是代議制政府”的觀點。他主張嚴格劃分中央和地方的權(quán)力界限，給予地方政府充分的自治權(quán)。同時，密爾明確提出，議會的職能是監(jiān)督和控制政府，要成為反映人民要求的機關(guān)和表達意見的場所。

列寧在繼承馬克思、恩格斯社會主義代議制理論的基礎(chǔ)上，提出了代議制是無產(chǎn)階級民主必要的實現(xiàn)形式。他強調(diào)：“如果沒有代表機構(gòu)，我們不可能想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主。”他認為，社會主義國家采用代議制度作為國家政治制度是必然的，理想的模式應(yīng)是巴黎公社式的議行合一的。

二、議會制度是最早出現(xiàn)的代議制形態(tài)

議會制最早產(chǎn)生于英國。自11世紀開始，英國貴族勢力聯(lián)合教士、騎士和城市市民開始了反對國王的斗爭。1215年他們所擬寫的《大憲章》，第一次以公開法律契約的形式確立了國王不能凌駕于法律之上的原則。1258年6月制定的《牛津條例》明確規(guī)定，議會法是最高權(quán)威，一切法令不得與其相悖，由15名貴族參加的委員會與國王共同施政，國王采取的任何措施均得他們同意，方能實施。1689年6月，英國議會通過了《權(quán)利法案》，確立了議會高于王權(quán)的政治原則，逐步建立起了君主立憲制度。自此，以議會制為核心的英國民主制度初步建成。隨后，法國、美國也建立了現(xiàn)代議會制度。

議會制度的原則是“主權(quán)在民”，其核心是“三權(quán)分立”。美國是實行三權(quán)分立制度的典型國家。立法、行政、司法三種權(quán)力分別由國會、總統(tǒng)、法院掌管，三個部門行使權(quán)力時，彼此互相牽制，以達到權(quán)力平衡。這些權(quán)力機構(gòu)的相互關(guān)系是：總統(tǒng)可以提案，但是需經(jīng)國會批準；總統(tǒng)可以否決國會議案，但是參議院可以啟動彈劾總統(tǒng)；國會可以立法，但是法院可以宣布法律違憲；法院雖然獨立判案，但是大法官由總統(tǒng)提名；總統(tǒng)雖然可以提名法官，但是需經(jīng)國會批準。這種復雜格局使得任何一個權(quán)力機構(gòu)都不敢輕舉妄動，肆意妄為。顯然，職責清晰、便于監(jiān)督與制約是三權(quán)分立的優(yōu)點，但相互扯皮、效率不高則是其突出缺陷。美國歷史上多次出現(xiàn)的“政府關(guān)門”就是明證。

三、蘇維埃制度是第二種代議制形態(tài)

對于三權(quán)分立的資產(chǎn)階級代議制，馬克思做過許多批判，并提出建立一種把決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)、司法權(quán)集于一身的新的代議制形式，以此解決相互扯皮、效率低下等弊端。這種設(shè)想在列寧領(lǐng)導建立的蘇維埃得到了實現(xiàn)。

蘇維埃即“代表會議”或“會議”。其特點是：人民選舉蘇維埃代表，組成代表機關(guān)；蘇維埃代表機關(guān)是國家最高權(quán)力機關(guān)，統(tǒng)一掌握國家全部權(quán)力，實行立法權(quán)和行政權(quán)的議行合一；代表機關(guān)組成人員必須接受人民監(jiān)督，人民隨時可以撤換他們。所有這些被提煉成一個著名的口號：“一切權(quán)力歸蘇維埃！”

蘇維埃制度作為代議制的一種形式，開創(chuàng)了不同于西方議會制度的新型民主制度模式，首先，它不同于西方議會制度的原則和理念。蘇維埃是勞動群眾自己創(chuàng)造的組織，十月革命后，這一組織成為全部國家權(quán)力和國家機構(gòu)的基礎(chǔ)。廣大勞動群眾通過蘇維埃參與國家和社會管理，第一次把命運掌握在自己手里。蘇維埃制度體現(xiàn)的原則和理念就是人民自治。其次，它不同于西方議會制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式。列寧秉承馬克思的理論設(shè)想和巴黎公社的革命實踐，在蘇維埃政權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置上實行“兼管行政和立法”的“議行合一”原則，即一個機構(gòu)同時執(zhí)行立法、行政、司法三種功能。“議行合一”原則體現(xiàn)了人民當家作主的地位和人民利益至上的思想，便于吸引群眾參加國家管理，便于實現(xiàn)國家權(quán)力的統(tǒng)一。最后，它不同于西方議會制度的政黨與代議機構(gòu)的關(guān)系。在西方國家，議會沒有一個法定的、唯一的執(zhí)政黨，議會與政黨的關(guān)系是通過議會選舉和政黨對議會的滲透決定的。列寧強調(diào)蘇維埃必須在俄國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導下行使職權(quán)，在堅持黨對蘇維埃領(lǐng)導的前提下，明確劃分黨組織和蘇維埃的職責，通過黨政領(lǐng)導職務(wù)的兼任，把黨的“上層”和蘇維埃的“上層”緊密地聯(lián)系起來，以實現(xiàn)黨對蘇維埃的領(lǐng)導。

四、中國人民代表大會制度以地方人大設(shè)立常委會為標志開創(chuàng)世界代議制新形態(tài)

1954年中國人民代表大會制度建立之初，借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗和模式，全國人大設(shè)立常委會，地方各級人大不設(shè)常委會。1979年7月五屆全國人大二次會議通過修改憲法的決議和新的地方組織法，規(guī)定縣級以上地方人大設(shè)立常委會，從而使得整個代議制發(fā)展史上產(chǎn)生了第三種形態(tài)——中國人民代表大會制度。

（一）中國人大制度具有代議民主制的基本特征。代議制民主的基本特征是通過普遍、平等的選舉產(chǎn)生代表，并由代表選舉權(quán)力機關(guān)。在中國，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。憲法規(guī)定，年滿18周歲的公民，除依法被剝奪政治權(quán)利的人外，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。中國的選舉制度是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的制度，縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表由選民直接選舉產(chǎn)生，縣以上各級人民代表大會代表通過間接選舉產(chǎn)生，即由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生上一級人民代表大會代表。無論直接選舉，還是間接選舉，都依法實行差額選舉。選民和選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序，罷免或者撤換自己選出的代表。

(二)中國人大制度高度保證人民可以經(jīng)常性地行使當家作主的權(quán)力。我們國家的一切權(quán)力屬于人民。人民代表大會是人民行使權(quán)力的機關(guān)，但人民代表大會不可能經(jīng)常舉行。地方人大設(shè)立常委會，從制度上解決了人民可以經(jīng)常性地行使當家作主權(quán)力的問題。法律賦予地方人大常委會14項職權(quán)，這就使地方人大得以經(jīng)常性地處在運轉(zhuǎn)之中，人民行使權(quán)力的機關(guān)的大門總是敞開著的。這無疑是對廣大人民群眾經(jīng)常性地行使自己當家作主權(quán)力的一種制度性的保證。它極大地調(diào)動了各級人大代表、廣大人民群眾、人大常委會及人大各專門委員會在本行政區(qū)域內(nèi)管理國家和社會事務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

(三)中國人大制度開創(chuàng)了世界代議制新形態(tài)。地方人大設(shè)立常委會，完善了地方及整個國家權(quán)力機關(guān)的架構(gòu)，它既不同于資產(chǎn)階級議會制的三權(quán)分立，也不同于蘇維埃體制的議行合一。它克服了三權(quán)分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑒了它職權(quán)清晰、便于監(jiān)督的優(yōu)點；克服了議行合一模式職責不清、不利監(jiān)督的弊端，又吸收了它便捷高效的優(yōu)點，從而形成一種有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的新模式。其表現(xiàn)形式是，人民代表大會及其常務(wù)委員會統(tǒng)一行使人民賦予的權(quán)力，不與任何其他機構(gòu)分享。同時把行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)分別授予政府、監(jiān)察委員會、法院和檢察院。這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中現(xiàn)象，又可以使各項工作有效地進行。在整個國家機構(gòu)中，人大與其他國家機關(guān)的關(guān)系是產(chǎn)生和被產(chǎn)生、決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。這種獨有的嶄新形態(tài)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民對代議制度的一個偉大創(chuàng)造，又是中國特色社會主義對世界政治文明發(fā)展的一個偉大貢獻，從而使我國的人大制度登上了代議制發(fā)展史上新的高度。