“重慶的備案審查工作真正抓起來了！”

從2000年起開始對規(guī)范性文件開展備案審查、全國人大系統(tǒng)唯一設(shè)立備案審查工委的省市、市和區(qū)縣人大常委會上下聯(lián)動開展規(guī)范性文件備案審查專項工作評議……近二十年來，從點滴做起，重慶市人大常委會走出了自己獨具特色的備案審查工作之路，并在不斷探索前行，以期取得更好成效。

首次聽取并審議備案審查工作情況報告

“全年共接收報備文件174件，經(jīng)形式審查，有173件符合備案要件，作為規(guī)范性文件備案登記……”2019年3月下旬，按照全國人大常委會法工委的要求和重慶市人大常委會2019年工作安排，重慶市五屆人大常委會第九次會議首次聽取并審議了《重慶市人大常委會備案審查工作委員會關(guān)于備案審查工作情況的報告》（以下簡稱報告）。

為提高審議質(zhì)量，重慶市人大常委會還特地邀請了全國人大常委會法工委副主任張勇，在此次常委會會議審議報告前，開展了一場主題為“深入推進備案審查工作，為健全憲法監(jiān)督制度奠定堅實基礎(chǔ)”的專題講座。

“正是有這樣的專題講座在前，分組審議時，共有16名常委會組成人員和4名列席人員踴躍發(fā)言，提出了加強工作宣傳、加強隊伍建設(shè)、引入第三方審查等44條審議意見。”重慶市人大常委會備案審查工委有關(guān)負責人介紹。

據(jù)悉，為開展好備案審查工作，一年來，備案審查工委堅持“統(tǒng)”“專”結(jié)合，先后與相關(guān)專工委召開不同層級的聯(lián)合文件審查會議12次，通過會審達成共識。通過商請協(xié)助審查和溝通協(xié)調(diào)，對專業(yè)性較強的文件，書面商請業(yè)務(wù)主管部門提出輔助審查意見；對在審查中發(fā)現(xiàn)的問題或疑問，與文件起草部門充分溝通。

此外，還積極發(fā)揮代表作用，先后邀請20余名市人大代表參與《重慶市政務(wù)信息資源共享開放管理辦法》等與人民生活、企業(yè)發(fā)展相關(guān)的文件審查。2018年，備案審查工委共召開文件審查會議43次，審查文件364件。從2016年至今，重慶市人大共邀請110余名代表和20個區(qū)縣（自治縣）人大法制委的同志參與文件審查，充分發(fā)揮了人大代表主體作用，使備案審查工作更接地氣。

人大系統(tǒng)唯一的備案審查工委

雖然此次常委會是首次聽取并審議備案審查工作報告，但是重慶備案審查工作早就起步。

2000年，重慶市人大常委會開始依法對“一府兩院”和區(qū)縣人大及其常委會制發(fā)的規(guī)范性文件進行備案審查。

2007年5月，重慶市人大常委會在法制工作委員會下設(shè)立備案審查處。

2009年7月，重慶市實施監(jiān)督法辦法開始施行，以專章形式對備案審查工作作出規(guī)范。

2000—2012年，共備案登記和審查規(guī)范性文件638件，審查公民建議7件，使其中53件存在合法性和瑕疵性問題的文件在與制定機關(guān)溝通后得到相應處置，并每年書面向市人大常委會會議報告上一年度備案審查工作情況。

2013年，重慶市人大常委會委托西南政法大學對現(xiàn)行有效的195件地方性法規(guī)進行了全面、系統(tǒng)、徹底地清理，市政府也同步對177件政府規(guī)章進行了清理，法規(guī)和規(guī)章的全面清理為制定五年立法規(guī)劃提供了重要參考。

2014年，為摸清全市企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境現(xiàn)狀，推動政府職能轉(zhuǎn)變和深化行政體制改革，為全市各類企業(yè)營造良好的法制環(huán)境，市人大常委會對企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作開展了專項評議，并委托西南政法大學對涉及政府及其部門制定公布的涉及企業(yè)發(fā)展的747件規(guī)范性文件進行評估。

重慶市四屆人大常委會履職以來，市委和市人大常委會黨組高度重視備案審查工作，2015年8月專門設(shè)立了重慶市人大常委會備案審查工作委員會，現(xiàn)下設(shè)綜合處和備案審查處，人員編制從3名增加到11名。這是全國唯一設(shè)立備案審查工委的省級人大常委會。從兩年前開始，市委將備案審查工作納入全市深化改革和依法治市的重要內(nèi)容進行統(tǒng)籌安排。

在市人大常委會的推動和影響下，大部分區(qū)縣（自治縣）人大也在法制委下設(shè)了備案審查工作機構(gòu)。目前，全市38個區(qū)縣（自治縣）人大常委會中有28個已設(shè)立備案審查科，1個區(qū)設(shè)立了副處級的備案審查工作辦公室。在人員配備上，20個區(qū)縣（自治縣）配備了備案審查專職工作人員，其余區(qū)縣（自治縣）配備了兼職工作人員。

“備案審查專門機構(gòu)的設(shè)立、備案審查隊伍力量的增強，為依法履行人大監(jiān)督職責提供了支持和保障。”重慶市人大常委會主任張軒說，市人大常委會還通過市委黨校人大主體培訓班、常委會專題講座等形式，不斷提高市和區(qū)縣（自治縣）兩級備案審查隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素養(yǎng)。

在2016年9月舉行的第二十二次全國地方立法研討會上，重慶市人大常委會分管副主任作了“增強備案審查工作實效 切實維護國家法制統(tǒng)一”的大會交流發(fā)言，時任十二屆全國人大法律委員會主任委員的喬曉陽聽完發(fā)言后對他說：“重慶的備案審查工作真正抓起來了！”

“直接點名”之下的不斷創(chuàng)新前行

“在審查某區(qū)人大常委會主任會議議事規(guī)則、某區(qū)人大常委會議事規(guī)則時，發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定將只能由常委會行使對代表限制人身自由的許可權(quán)賦予主任會議，與上位法規(guī)定不一致。在審查某區(qū)人民代表大會議事規(guī)則時，發(fā)現(xiàn)關(guān)于罷免區(qū)檢察院檢察長無需提請上級人大常委會批準的規(guī)定與上位法不一致。”在提交此次常委會會議審議的報告中，首次出現(xiàn)了對發(fā)現(xiàn)的問題“直接點名”的這一變化。

“這是進步的表現(xiàn)。”在常委會會議分組審議時，有常委會委員表示，進行分類處置，做到有錯必糾，這是備案審查工作開展的初衷和原則，如果連名字都不敢點，那談啥監(jiān)督？

正是在這樣的共識推動下，備案審查工委對在審查中發(fā)現(xiàn)的42件文件中存在的瑕疵問題，均督促報備主體及時處置或在實施中注意把握。

筆者注意到，早在重慶市四屆人大常委會期間，就已備案規(guī)范性文件666件，審查580件。備案審查工作機構(gòu)直接審查176件，同步審查404件，同步審查的文件均按照職責分工分送有關(guān)專工委審查。

市人大常委會和所有區(qū)縣人大常委會還于2015年聯(lián)動開展規(guī)范性文件備案審查專項工作評議。專項評議用時近一年，歷經(jīng)自查清理、委托調(diào)研評估、重點抽查、聽取并審議專項報告、交辦整改、對整改開展?jié)M意度測評等環(huán)節(jié)。2016年和2017年，還持續(xù)跟蹤評議整改落實情況。

“兩種不同監(jiān)督方式的結(jié)合運用，起到了‘四兩撥千斤’的監(jiān)督效果。”張軒介紹，正是通過這次上下聯(lián)動開展的工作評議，推動了市政府將現(xiàn)行有效文件和已廢止文件目錄全部納入文件庫并實現(xiàn)全面公開，推動政府及其部門建立了文件制定法制機構(gòu)前置合法性審查機制。

也正是這樣的探索和推動，2015年，重慶市政府被國務(wù)院確定為全國完善規(guī)范性文件合法性審查機制試點單位。

其實，聯(lián)動開展工作評議只是重慶在這一項工作上的創(chuàng)新之一，目的是進一步提高監(jiān)督實效。通過工作評議，還有力推動了整個政府系統(tǒng)的文件全面公開。評議期間，共廢止市區(qū)政府規(guī)范性文件7105件，確認現(xiàn)行有效的文件共6220件，摸清了文件底數(shù)。在此基礎(chǔ)上，市政府建立完善了規(guī)范性文件庫，將現(xiàn)行有效規(guī)范性文件文本和已廢止文件目錄納入文件庫并向社會全面公開。2016年5月底實現(xiàn)“存量”文件全部上網(wǎng)公開，“增量”文件報備一件公開一件。市政府切實履行“對未納入規(guī)范性文件庫以及未公布、不可查詢的文件，不得作為行政管理的依據(jù)”的承諾，提升了政府公信力，保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

同時，通過工作評議，還推動市政府建立健全了政府及其部門規(guī)范性文件制定、合法性審查、公開、備案、清理、責任追究等全過程管理制度機制，將市級各部門和區(qū)縣（自治縣）政府的規(guī)范性文件制定與報備工作納入了依法行政年度考核內(nèi)容。

有序推進備案審查信息平臺建設(shè)等工作

“滴……”手機短消息提示音，讓重慶市人大常委會備案審查工委備案審查處工作人員的精神為之一振。信息顯示：“【重慶市人大】您有一份標題為《彭水苗族土家族自治縣人大常委會主任會議議事規(guī)則》的文件待形式審查。”

“今天，各區(qū)縣人大就上報了近10條備案審查信息。大家自覺上報，已成為常態(tài)。”該工作人員介紹。

2017年上半年，重慶市人大常委會就啟動了備案審查信息平臺建設(shè)，主動向全國人大就信息平臺聯(lián)通等事項進行請示匯報。按照全國人大關(guān)于推進地方政府規(guī)章電子報備的要求，及時與市政府辦公廳溝通，提供統(tǒng)一的電子報備文本和技術(shù)標準，共同協(xié)商推進。目前，重慶已經(jīng)按照全國人大要求，完成了與全國人大備案審查信息平臺的對接聯(lián)通工作。

筆者注意到，為突出實用原則，重慶還先后選取市政府辦公廳和渝中、江津等6個區(qū)縣人大開展電子報備測試，根據(jù)各測試單位提出的意見建議，對報備功能進行了進一步完善。除了具有報備與審查兩項基本功能外，還設(shè)計了審查建議的接收與處理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、短信提醒、文件查詢等功能，做到備案審查信息的實時、動態(tài)、精準管理。

筆者了解到，在工作開展中，備案審查工委還積極探索建立機制，不斷深化督導督查，推動市政府和區(qū)縣人大常委會不斷強化備案審查工作。2016年，重慶市人大常委會以主任會議形式通過《重慶市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程（試行）》（簡稱《工作規(guī)程》），明確報備范圍和格式，強化同步審查機制，細化審查建議辦理流程。區(qū)縣（自治縣）人大常委會也加強了備案審查工作制度建設(shè)，截至2018年8月，全市38個區(qū)縣（自治縣）人大常委會已有34個出臺了專門的備案審查辦法或規(guī)定，占比89%。2015年，市人大常委會推動市政府出臺《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》（簡稱《管理辦法》），強化了規(guī)范性文件從起草、公布到備案、清理各個環(huán)節(jié)的管理。市級各部門、區(qū)縣（自治縣）政府也按照要求，制定了配套制度。目前，全市初步形成了以監(jiān)督法和重慶市實施監(jiān)督法辦法為統(tǒng)領(lǐng)、《工作規(guī)程》和《管理辦法》為支撐，市級部門和區(qū)縣（自治縣）人大常委會相關(guān)制度為配套的備案審查制度體系。