回望方知行漸遠(yuǎn)
——煙臺市人大設(shè)立常委會以來依法行使監(jiān)督權(quán)紀(jì)實(shí)

□王國京 程 偉

今年是地方人大設(shè)立常委會40周年。1979年召開的五屆全國人大二次會議決定，在縣級和縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。這是我國政治體制和政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重大改革，是人民代表大會制度的重要發(fā)展和完善。1983年11月30日，在撤地設(shè)市后煙臺市十屆人大一次會議上，選舉產(chǎn)生了煙臺市第十屆人民代表大會常務(wù)委員會，至今已歷經(jīng)7屆。36年來，煙臺市人大常委會始終把加強(qiáng)監(jiān)督擺在工作的重要位置，積極主動行使監(jiān)督權(quán)，依法改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作，一屆接著一屆干，取得了明顯成效。

在實(shí)踐中發(fā)展前行：吾將上下而求索

回顧煙臺市人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的歷程，可以概括為三個階段。

（一）探索階段。煙臺市人大常委會成立之后，從實(shí)際出發(fā)、在探索中前進(jìn)，邊學(xué)習(xí)、邊工作、邊總結(jié)，除了嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定聽取和審查有關(guān)工作報告和計(jì)劃、預(yù)算及執(zhí)行情況的報告、組織代表視察外，注重把制度建設(shè)放在首位。圍繞行使好監(jiān)督權(quán)，先后制定了《關(guān)于煙臺市人大常委會幾項(xiàng)制度暫行規(guī)定》《煙臺市人民代表大會常務(wù)委員會工作細(xì)則（試行）》以及人代會議事規(guī)則、常委會議事規(guī)定，對監(jiān)督工作進(jìn)行了規(guī)范。這一時期，聽取和審議專項(xiàng)工作報告成為監(jiān)督的最主要、最基本的形式。市十屆、十一屆人大常委會履職期間（1983年11月—1993年3月），圍繞法律法規(guī)的實(shí)施和改革發(fā)展中的重大問題及人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，共聽取和審議關(guān)于法律法規(guī)實(shí)施情況匯報67次、有關(guān)工作情況匯報129次，提出了一系列有針對性的意見建議，對“一府兩院”工作起到了有力促進(jìn)作用。

（二）深化階段。市十二屆、十三屆人大常委會（1993年3月—2003年2月）履職以來，對監(jiān)督工作中的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了規(guī)范，并探索出一些行之有效的新路子。一是深化計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督。通過加強(qiáng)初步審查、開展會前調(diào)研、充實(shí)專業(yè)力量等措施，推動工作由程序性到程序性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合。二是加強(qiáng)執(zhí)法檢查。組織對實(shí)施全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例土地管理法等十幾部法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查，有力推動了工作，有效保證了法律法規(guī)的全面正確實(shí)施。三是組織開展評議工作。將代表評議引入市級人大監(jiān)督機(jī)制，從1994年起，組織部分市人大代表并邀請部分住煙全國和省人大代表，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對部分單位工作進(jìn)行評議，重點(diǎn)評議執(zhí)行國家法律法規(guī)情況和執(zhí)法隊(duì)伍思想、作風(fēng)、廉政建設(shè)情況。1999年，市十三屆人大常委會作出決定，把評議活動轉(zhuǎn)向以述職評議為主，對任命的國家機(jī)關(guān)工作人員有關(guān)工作情況進(jìn)行述職評議的決定，并抓好調(diào)查、評議和整改三個方面工作，進(jìn)一步增強(qiáng)了地方國家工作人員的法律意識、公仆意識和廉政意識。四是開展“環(huán)保世紀(jì)行”活動。從1995年開始，先后圍繞重點(diǎn)污染點(diǎn)源治理、重點(diǎn)區(qū)域流域海域環(huán)境綜合整治、夾河流域水環(huán)境保護(hù)、土地資源保護(hù)等情況進(jìn)行采訪報道。

（三）創(chuàng)新階段。2007年1月1日，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》開始施行。按照監(jiān)督法要求，煙臺市人大常委會認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際研究制定了實(shí)施監(jiān)督法暫行辦法，對監(jiān)督工作的重點(diǎn)、組織方式、工作程序和時限要求等作出具體明確規(guī)定，進(jìn)一步增加了監(jiān)督工作的規(guī)范性和可操作性。以此為起點(diǎn)，煙臺市人大常委會監(jiān)督工作出現(xiàn)了積極的變化。一是探索開展專題詢問并逐步實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化。2013年12月6日，市第十六屆人大常委會第十四次會議通過《煙臺市人民代表大會常務(wù)委員會專題詢問工作辦法（試行）》，對進(jìn)行專題詢問的原則、主體、組織工作，詢問事項(xiàng)的內(nèi)容、提出，詢問中的時間要求、詢問方式、跟蹤監(jiān)督等方面進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)定。從2015年10月開始，先后就食品安全監(jiān)管、社會治安打防控體系、海洋環(huán)境保護(hù)、法院執(zhí)行工作、緩解城市交通擁堵等進(jìn)行專題詢問。從工作實(shí)踐看，專題詢問的探索運(yùn)用，拓寬了人大監(jiān)督的領(lǐng)域，有效增強(qiáng)了人大監(jiān)督的剛性。二是推動人大監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。在監(jiān)督實(shí)踐中，探索實(shí)行了兩種監(jiān)督模式。第一種是過程監(jiān)督，就是將監(jiān)督的關(guān)口前移，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全過程監(jiān)督。比如，在推進(jìn)水源地保護(hù)工作中，從保護(hù)規(guī)劃的制定到各項(xiàng)重點(diǎn)工作的實(shí)施，工作推進(jìn)到哪里，人大監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，做到了“到底到邊到現(xiàn)場”。第二種是陽光監(jiān)督，比如實(shí)現(xiàn)了審計(jì)查出問題整改情況全公開、預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)全公開，讓履職更透明，讓人大監(jiān)督更敞亮。三是探索開展?jié)M意度測評。對常委會上聽取專項(xiàng)工作報告情況、專題詢問應(yīng)詢部門進(jìn)行滿意度測評，收到了很好的效果。四是做好結(jié)合文章。在監(jiān)督主體上，廣泛開展上下級人大聯(lián)動監(jiān)督，市縣兩級或市縣鄉(xiāng)三級人大聯(lián)合行動開展同一主題、同一形式的監(jiān)督。在監(jiān)督手段上，把專題調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、聽取和審議專項(xiàng)工作報告、專題詢問、規(guī)范性文件備案審查等監(jiān)督方式有機(jī)結(jié)合起來，綜合運(yùn)用多種方式加強(qiáng)重點(diǎn)工作的監(jiān)督。五是注重把行使立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)相結(jié)合。比如，在對森林防火、水源地保護(hù)的監(jiān)督工作中，專門作出監(jiān)督?jīng)Q議，制定關(guān)于森林防火和水源地保護(hù)的地方性法規(guī)，切實(shí)增強(qiáng)了監(jiān)督工作的針對性和實(shí)效性。

成效和經(jīng)驗(yàn)：穩(wěn)步向前結(jié)出累累碩果

36年來，煙臺市人大常委會按照法定職權(quán)和法定程序開展監(jiān)督工作，在依法行使監(jiān)督權(quán)的生動實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了許多行之有效的做法，概括起來，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）做好人大監(jiān)督工作，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定正確的政治方向。自成立以來，煙臺市人大常委會始終堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)擺在各項(xiàng)工作的首位，在思想上政治上行動上自覺與市委保持高度一致；始終堅(jiān)持在市委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，堅(jiān)持重大事項(xiàng)、重要工作向市委請示報告制度，在實(shí)施監(jiān)督工作中牢牢堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，使人大工作與市委中心工作同步合拍；始終堅(jiān)持自覺貫徹落實(shí)市委重大決策部署，主動把人大工作放在全市大局中謀劃推進(jìn)，把黨的路線方針政策貫穿于人大依法履職全過程，做黨的中心工作的宣傳者、推動者和實(shí)踐者。

（二）做好人大監(jiān)督工作，必須圍繞中心服務(wù)大局，發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用。煙臺自撤地設(shè)市以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就。在這一歷史進(jìn)程中，市人大常委會緊緊圍繞市委關(guān)于改革發(fā)展穩(wěn)定的決策部署依法履職，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題開展監(jiān)督，有效地推動了煙臺經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。一是主動服務(wù)中心。根據(jù)市委重要決策、政府著力推進(jìn)的工作找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，把人大工作放在全市大局中謀劃推進(jìn)，推動人大工作與市委中心工作同心同向、同步合拍，每年都抓住1～2項(xiàng)事關(guān)煙臺長遠(yuǎn)發(fā)展的重大事項(xiàng)，全力監(jiān)督推進(jìn)。二是著力改善民生。順應(yīng)人民群眾對美好生活的新期待，始終把民生改善作為監(jiān)督工作重點(diǎn)，每年的民生議題都占到常委會會議審議議題的一半以上，有效推動一批關(guān)系群眾切身利益的民生事項(xiàng)得到改善。三是推進(jìn)依法治市。圍繞促進(jìn)依法行政，對法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促解決法律貫徹落實(shí)中存在的突出問題，推進(jìn)行政決策科學(xué)化法制化。圍繞促進(jìn)司法公正，聽取審議市中級人民法院、市人民檢察院多個工作情況報告，支持其依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

（三）做好人大監(jiān)督工作，必須實(shí)施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，提高監(jiān)督工作實(shí)效。30多年來，市人大常委會積極探索實(shí)施正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，很好地發(fā)揮了對全市經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)工作的推進(jìn)作用，在實(shí)踐中做到了“認(rèn)真、較真、求真”。認(rèn)真，就是把握方向、正確監(jiān)督。一方面，始終在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，促進(jìn)“一府一委兩院”依法行政、公正司法，形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作的合力。另一方面，牢牢把握好監(jiān)督的重點(diǎn)，把監(jiān)督促進(jìn)市委重大決策部署落實(shí)和“一府一委兩院”著力推進(jìn)的工作作為首要任務(wù)。同時還注重發(fā)揮友城議會聯(lián)系優(yōu)勢，在推動招商引資引智、重點(diǎn)項(xiàng)目合作等方面取得一批重要成果。較真，就是敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)加強(qiáng)監(jiān)督工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，完善監(jiān)督工作方式方法，推動解決人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。例如，充分發(fā)揮好執(zhí)法檢查的“法律巡視”作用，僅十七屆人大常委會履職以來，就先后圍繞飲用水水源地保護(hù)條例、森林防火條例、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例等開展了7次執(zhí)法檢查，做到聽取匯報與實(shí)地檢查相結(jié)合、普遍檢查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合，不讓法律成為“稻草人”。求真，就是實(shí)事求是、務(wù)求實(shí)效。歷屆市人大常委會把提高會議質(zhì)量作為重點(diǎn)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上搞好會議審議，每一項(xiàng)議題都審深議透，抓住事物的本質(zhì)和要害，從而作出針對性強(qiáng)的決議決定，提出可操作性強(qiáng)的意見建議。在決議決定和意見建議落實(shí)方面，強(qiáng)調(diào)踏石留印、抓鐵有痕的作風(fēng)和勁頭，抓住不放、一抓到底的韌勁，強(qiáng)化跟蹤調(diào)研、跟蹤檢查、跟蹤督辦、跟蹤問效，確保落到實(shí)處。

啟示與展望：長風(fēng)破浪會有時

從煙臺市人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)的實(shí)踐可以看出，地方人大設(shè)立常委會40年來，在社會主義民主政治實(shí)踐領(lǐng)域取得了全方位、深層次的成就，以不容爭辯的事實(shí)彰顯了人民代表大會制度的優(yōu)越性和獨(dú)特優(yōu)勢。人大監(jiān)督作為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，目的是確保人民權(quán)利和國家各項(xiàng)權(quán)力依法、正當(dāng)行使，這是國家權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系運(yùn)行的科學(xué)邏輯，也是黨和國家以人民為中心、對人民高度負(fù)責(zé)精神的集中展示。在此基本定位的高度認(rèn)同下，人大監(jiān)督和不同主體間的交互關(guān)系也得以深度厘清。具體包括三個方面：

一是正確廓清了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會的作用才能充分發(fā)揮，人民代表大會制度才能得到鞏固、完善和發(fā)展。人大監(jiān)督制度是人民代表大會制度的一個重要組成部分，發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，同樣必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一條任何時候都不能動搖的原則。人大監(jiān)督工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)最重要的就是三點(diǎn)：一是經(jīng)過法定程序，使黨得主張成為國家意志，保證黨的路線、方針、政策在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行；二是經(jīng)過法定程序，使黨組織推薦的人選成為國家機(jī)關(guān)的工作人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督。三是充分發(fā)揮好人大常委會黨組在人大工作中把方向、管大局、保落實(shí)的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，認(rèn)真落實(shí)黨內(nèi)各項(xiàng)制度、條例，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大監(jiān)督工作的全過程、各方面。

二是科學(xué)厘清了人大監(jiān)督和“一府一委兩院”的關(guān)系。人大與“一府一委兩院”分工不同，目標(biāo)一致，人大通過選舉產(chǎn)生“一府一委兩院”，其既是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，更是支持與促進(jìn)的關(guān)系。作為監(jiān)督方，人大及其常委會重在結(jié)合中心工作和公眾關(guān)切，向后者指出各種問題和難點(diǎn)，并提出理由充分、有據(jù)可查的工作意見建議，幫助其發(fā)現(xiàn)問題、回應(yīng)問題、解決問題，切實(shí)履行好自身的職責(zé)。在監(jiān)督實(shí)踐中，煙臺市人大常委會始終在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，與“一府一委兩院”保持熱線聯(lián)系，常委會組織的視察檢查及時溝通，提出的意見建議及時反饋，形成了“一個目標(biāo)一條心一股勁”合力抓好落實(shí)的工作機(jī)制。

三是科學(xué)確定了人大監(jiān)督與人大代表的關(guān)系。人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民利益和意志參加行使國家權(quán)力。栗戰(zhàn)書委員長在主持加強(qiáng)和改進(jìn)全國人大代表工作座談會上指出，要像重視立法、監(jiān)督工作一樣重視代表工作。做好代表工作，不僅是發(fā)揮人大職能的必然要求，也是提升人大監(jiān)督工作水平的應(yīng)有之義。唯有充分發(fā)揮代表作用，密切與代表的聯(lián)系，才能切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的活力，提高人大監(jiān)督的實(shí)效。實(shí)踐中，煙臺市人大常委會注重擴(kuò)大代表對常委會工作的參與，圍繞發(fā)揮代表的示范、引領(lǐng)和監(jiān)督作用，十六屆人大常委會履職期間，共邀請代表參加常委會會議、視察檢查、調(diào)查研究等重要活動756人次，人均1.5次。十七屆人大常委會創(chuàng)造性地開展了“為人民履職，做合格代表”主題實(shí)踐活動，全市9300多名代表共完成承諾事項(xiàng)2.3萬余件，代表意識、責(zé)任意識和作為意識進(jìn)一步增強(qiáng)，主題實(shí)踐活動逐步成為煙臺市人大工作的特色品牌。

回首已覺行漸遠(yuǎn)，展望方知路更長。黨的十八大以來，黨中央作出重要決定、出臺重要文件，對人大工作提出了新要求、新舉措。習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，拓展了人民代表大會制度的科學(xué)內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求。回顧過去，地方人大設(shè)立常委會40周年的探索實(shí)踐，推動人大監(jiān)督工作越來越走向深入，向著有序、有效的方向蓬勃發(fā)展。展望未來，煙臺市人大常委會將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，不忘初心、牢記使命，努力推動全市人大工作不斷開創(chuàng)新局面，為推動煙臺經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)作出新的更大貢獻(xiàn)。