政務處分立法，監察法治的重要一環

張呂好

8月下旬，公職人員政務處分法草案首次提交全國人大常委會審議。作為監察法實施以來的第一部配套法律，政務處分法草案細化規定了政務處分的種類和適用，違法行為及其適用的處分，政務處分的程序，復審、復核、申訴以及法律責任等等。該法律草案既涉及政務處分的實體法律問題，也涉及程序法律問題，對于健全和完善監察法律體系建設，意義深遠。

2018年3月正式通過并實施的監察法，改革了國家監察體制。其核心內容是整合紀委、行政監察和檢察等多元監督主體，擴大監督對象，強化監督權限。監察體制改革的總體思路是使國家監察權力更加集中、高效，目標是在法治軌道上推進反腐廉政工作，有效加強對黨政權力的監督。

依據監察法整合成立的監察委有三種權力，即監督、調查、處置。其中，處置是指根據公職人員違法或犯罪的情節輕重，分別實施不同的處置，例如批評教育、政務處分、問責、移送審查起訴等等。在上述處置措施中，政務處分是監察機關針對構成違法的公職人員的懲戒措施，包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等種類。需要明確的是，監察法所設計的政務處分，在處分的實施主體、種類、適用、程序、救濟等方面，并不同于其他處置措施，比如黨紀處分、行政紀律處分、刑事處罰等等，因而有其獨特的意義。不過，監察法對政務處分只作了原則規定，在具體適用中，存在著權力邊界模糊、權限內容和適用程序彈性過大等問題。此外，政務處分與黨紀處分如何區分適用，政務處分程序與人大任免程序如何對接，政務處分和刑事處罰如何銜接等等，也有待進一步厘清。

因此，監察法的完整實施，需要將政務處分措施明細化，需要為政務處分這一適用于公職人員違法行為的監察權力，制定一部嚴謹詳盡的法律規范。此前，中央紀委、國家監察委于2018年4月頒行的《公職人員政務處分暫行規定》，已明確了政務處分標準和規范，但該規定根據公務員、事業編等身份“分類施策”，且只有實體內容，欠缺程序規范，尚不足以保證政務處分得到規范適用。

正是從這個意義而言，政務處分法是監察法不可缺少的配套法律，也是國家監察制度深度改革的延續，制度完善的意義十分重要。監察法實施以來，已先后修訂了《黨紀處分條例》、刑事訴訟法、人民法院組織法、公務員法等規范，政務處分法、監察官法也納入了十三屆全國人大常委會立法規劃，此次審議政務處分法草案，標志著該法的制定時機已經成熟，政務處分的法治化將由此獲得良好的基礎。

需要明確的是，制定政務處分法，除了對政務處分本身進行規范，還需要對與其相關的制度銜接問題作出規范。

政務處分不同于行政紀律處分，也有別于黨紀處分。由于紀委監察委合署辦公，因而受到紀委和監察委雙重管轄的公職人員，其同一行為就可能同時構成違紀和違法。對于前者，由紀委依據黨內規范進行執紀和處理。對于后者，則由政務處分機關依據國家法律法規進行調查和處置。這兩種處分在適用時，應當既有區別又有聯系。

政務處分是監察委行使處置權的主要措施之一，在雙重管轄的情形下，政務處分應當與黨紀處分相適應。這意味著，政務處分和黨紀處分的適用規則應當統一起來，尤其是處分的種類、適用的事由要協調統一，從而體現監察制度改革的法治化要旨。

至于適用程序方面，在雙重管轄情形下，立法應當解決黨紀立案、政務立案的先后順序以及黨紀處分、政務處分的競合適用問題。

總之，政務處分立法應當遵守普遍的立法規律，需要與現有法律體制和制度相兼容，從而扎扎實實地推進監察制度的法治化，有效實現對公共權力、對公職人員的制約。