西方國家社區中心的發展特點與運營模式

文/高鑒國

隨著西方國家城市現代化進程的推進，“有組織的康樂”或“積極的閑暇”活動日益成為居民個人發展和社區生活質量的重要特征。其中政府主導的社區中心作為公共服務機構和場所，在很大程度上改變了傳統社會中的個人和家庭康樂模式，滿足了普通居民日益增長的閑暇和康樂需要，促進了人際和諧與公共參與。

社區中心的發展特點

西方國家的大型社區中心主要由地方政府部門擁有和運營。目前美國紐約市各類公共性社區中心為49家，在市區形成完整的服務網絡。加拿大溫哥華市政府投資建設和參與管理的社區中心達24家。多倫多市共有134個社區中心或康樂中心，分別從屬于政府部門、非營利組織和商業機構等。一個多世紀以來，西方國家公共性社區中心經歷了一個從設施兼用到設施專門化，從單一功能到多功能，從小規模到大規模，從地方政府部門委托資助到主導合作的進程，有以下特點：

第一，不同國家和區域的發展呈現階梯性差異。西北歐和北美國家城市化進程和社區中心建設大致出現三個基本區域階梯差異。（1）西北歐國家“民辦官助”模式。社區中心主要由民間或社區組織擁有和經營，政府部門提供資助，如英國的城市社區中心。（2）北美國家東部地區“官民結合”模式。民間和政府主辦的社區中心并舉，如紐約和多倫多。（3）北美國家西部地區“官辦民營”模式。由政府投資、主辦并交付社區組織運營的大型多功能社區中心的數量增加，如溫哥華和西雅圖。這些階梯差異與西方國家和地區的移民以及城市化進程從東到西的走向有關。北美國家西部地區城市開發時間較晚，這個時期經濟發展水平提高，城市規劃力度加大，使得社區中心建設與城市擴展相對同步進行。

第二，政府部門在社區中心建設、運行和管理中的作用日趨增強。隨著社區中心逐步成為公共服務的一部分，各級政府部門普遍加大在社區中心建設中的主導作用，表現在：（1）聯邦、區域和城市部門設立社區發展基金，支持社區中心的建設；（2）政府不同部門依托社區中心作為平臺發送各類公共服務，政府公園局、社會服務部、兒童服務部、公共衛生局、體育中心理事會等依托社區中心直接舉辦或資助各類服務項目。

第三，社區中心服務供給主體具有多元性并存在伙伴關系。具體表現在：（1）社區中心的管理和運行主體有政府部門、社區非營利組織和商業機構，形成不同的運行體系；（2）各管理和服務供給主體之間相互契合，包括政府部門將一些公共社區中心委托給非營利組織來運行，同時資助慈善或非營利組織主辦其社區服務中心（如鄰舍中心）。但這種伙伴關系并不意味著政府部門減少在公共服務供給和管理中的責任，而是強調合作各方在規則和程序上的規范化，注重以服務效率、公平和問責為準則調整雙方的工作關系。

第四，社區中心逐步實現專門化、體系化的提升。北美城市公共性社區中心經歷了依托公共學校設施向設立專門康樂設施的演變過程。絕大部分社區中心在設立初期，主要為本社區居民使用，逐步向網絡化發展。溫哥華2010年有24家社區中心，在距離每個家庭3.5公里范圍內都有一家社區中心；大部分社區中心實行“一卡通”。社區中心與其他社區機構與設施形成更大范圍的康樂體系，如多倫多有172所公立學校的文體設施被政府協調使用。

西方國家社區中心的管理方式貫穿著以人為本的現代服務理念。早在美國20世紀初的學校社區中心時期，就提出了“一年12個月，一天12小時”的開放標準。20世紀40年代美國一項社區中心調查中制訂了評估社區中心服務項目的25條標準，這些標準可歸納為7個方面。（1）可接近性：保持全年開放，充分利用現有全部設施，確保活動的安全和衛生條件；（2）公平性：注重對所有的人提供平等的機會，為不同性別者平等地提供活動機會，服務于各年齡階段人群；（3）多樣性：承認人們的不同品味和興趣，提供多樣化的活動形式以滿足廣泛的個人選擇，包括被動和主動、室內和室外、集體和個人的活動，針對業余時間的不同階段提供活動，并遵循社區的特定愛好和需要，重視社區條件或人們需要的變化；（4）進步性：提供具有進步和積極意義的活動，盡可能發展各種技巧、智力和能力，提供創造性表達機會以及發展良好公民精神的機會；（5）參與性：鼓勵個人和群體提供（舉辦）他們自己的活動，提供出口以滿足建立社會交往關系的愿望，讓所有的參與者分享對活動的計劃和控制，并鼓勵以家庭為單位的參與；（6）有效性：最大限度和有效率地使用已有經費，同時注意在所有人現有資金能力范圍內安排各項活動；（7）整合性：在項目設置上與其他社區活動相關聯，延續參與者在學校所學習和開發的業余技能和興趣，以及在成人層次持續的活動。

社區中心管理和運營模式

西方國家社區服務管理上的現代性體現為以地方政府和社區組織的伙伴關系為基礎，實現產權和管理模式的多元化、服務人員職業化與專業化、設施分組和服務標準化，以及進行項目分類和服務收費改革。

（一）所有權與管理模式。產權形式主要有以下幾種：（1）政府所有，社區中心屬于地方政府所擁有的設施（包括土地產權）；（2）社區所有，中心設施由社區組織（如社區協會）所擁有并管理，得到地方政府部門的承認和資助；（3）私人商業公司或宗教組織所有，但出于慈善和公共關系目標而無償或低價提供使用權。

地方政府部門參與社區中心服務供給的途徑主要有四種。（1）直接運營，由政府部門專職人員直接管理，如美國紐約市公園局所屬的35個康樂中心和10個活動中心（活動中心功能與康樂中心相同，但設施和項目的數量較少）。政府部門直接運營的社區中心主要是一些大型綜合性或為特殊人群服務的社區中心（如溫哥華卡內基社區中心）。（2）委托運營，由地方政府任命或委托社區組織進行相對獨立的運營。（3）許可和租用。作為政府部門委托運營的途徑之一，主要是將社區中心的某些設施按時間段（半天、全天或季度、年度）交由個人、俱樂部或其他社區組織租用或借用。（4）資助經營（服務購買），投入經費資助社區非營利組織自主開辦或運營的社區中心。遍及西方各國的著名社區組織——鄰舍中心或社區睦鄰中心，是政府部門資助的重點對象。

（二）運行經費來源與專業人員構成。社區中心的主要運行經費來自地方政府常規財政投入、項目資助、會員付費、服務收費、場地租金和社會捐獻。一般而言，由政府部門主辦的社區中心，經費較多來自政府財政預算；由社區組織主辦的社區中心，經費較多來自社會和公司捐獻。西方國家的社區中心主要工作人員由專職人員擔任。專業人員的配置標準與項目設置有關，一般學齡兒童（5～12歲）項目的老師與學員的比例標準是1∶10，中高級培訓項目人員配置比例高于初級項目。

（三）設施分級和服務標準化。加拿大多倫多市對社區中心內的運動場館、活動室、餐廳等設施規模進行分級（特、A、B、C等4個級別），這些分級指標可用于對服務條件或等級評估和制訂收費標準，也用于政府確定資助數額的依據。服務質量標準與評估旨在服務項目的規范化和過程監管。如加拿大多倫多社區中心兒童項目必須按照國家規定的“五大準則”（關愛、友好、參與、游樂、專長）進行設計和執行，學前教育、游泳、體操技能等方面的訓練班需遵照統一的標準化課程內容。政府部門使用不同的工具評估和處理服務質量問題，包括：（1）網絡計算機信息平臺，從政府部門社區中心服務網站平臺自動生成的項目、課程和設施預訂情況的數據庫可以獲得服務參與和使用的基本信息；（2）常規的評估制度，如通過問卷、意見箱、接訪日、焦點小組等形式進行滿意度調查，定期征求意見反饋；（3）服務投訴制度，服務對象能按照明確渠道進行投訴，相關責任部門則按照跟蹤處理程序（投訴紀錄、案情預估、解決方案）及時處理。

（四）項目分類和服務收費改革。多倫多政府部門根據公共社區中心項目分類和中心分類，制訂相應類型服務的供給或管理計劃，調節財政資源與服務供給之間的關系。注冊項目與即時項目分類是社區中心服務管理現代化的重要內容之一。注冊項目指那些需要經過提前申請登記并有專人指導的系列化課程，通常設定不同的學時，并分為不同的班級、學期和收費標準。注冊項目通常是標準化的，可以在不同的地點同時或銜接開設。2011年，多倫多社區中心和各類康樂設置的注冊項目達6.3萬。即時項目指那些不需要提前登記、隨時可以參加的項目；絕大部分（90%以上）即時項目通常不收費。近年來注冊項目在兩類項目中的占比增高，標志著更多參與者的活動趨于常規化。多倫多市也將社區中心各類項目分成滿足社區成員共同的、最基本需要的初級項目和滿足特定發展性需要、使少數人受益的中級項目（如私人高級培訓課程）。政府將把對基本項目和從業人員的支持納入管理目標，并將政府資助項目中屬于基本服務項目的比重保持在80%以上。

長期以來，服務收費是關聯經費收入和活動參與的一個相互矛盾的問題。從20世紀90年代以來，西方國家一些城市增加服務補貼、減少服務收費，旨在擴大低收入者、殘疾人、兒童、青少年、老年人等人群的參與。這些政策措施包括：第一，直接現金補貼，對低收入家庭的成員按年齡段給予固定的年度現金補貼信用額，供其用于所選擇的收費服務項目；第二，“特惠中心”制度，將低收入居民比率高（30%以上）的地區的社區中心列入“特惠中心”系列，其部分項目對成年人免費，所有項目對兒童、青少年和老年人免費；第三，免費的即時參與項目，主要是一些外展服務項目和針對不同背景、收入和需要人群的服務項目；第四，間接現金補貼，對低收入家庭成員持有的社區中心會員卡（IC卡）輸入相應額度的服務繳費補貼（配額），例如溫哥華的“閑暇通行項目”。這些措施體現了權利、公平和平等理念，也明顯提高了優惠人群的活動參與。

發展趨勢及對中國的啟示

針對社區中心服務中仍然存在的問題和挑戰，西方國家相關政府部門提出了相應的發展目標和改進措施，包括：

第一，全面提高服務項目的質量和標準化。在已經實現的兒童服務質量管理之外，提高其他各年齡段人群和各項目領域的服務質量；傳統的救助性社會服務項目減少，教育和康樂性服務項目增加；協調和統一不同社區中心的服務項目，在名稱、內容、周期、收費等方面相對一致，實現各社區中心服務項目與居民終生康樂、教育之間的銜接；將分散的社區中心整合為統一的網絡；實行一卡通，提高計算機在線服務能力。

第二，實現服務公平原則，進一步提高社區中心的居民參與率和參與能力。提供特殊服務，對學齡少年兒童和老年人普遍實行優惠收費；對低收入人群減免收費或半價收費，并提供相應外展服務，增加便于低收入者和其他弱勢人群的即時參與項目并給予特惠補貼，同時收集調查數據來了解居民使用社區中心的能力。溫哥華市公共社區中心所實行的“一卡通”制度和間接補貼改革，使低收入居民可平等地使用市內各個社區中心的主要服務項目。

第三，改進社區中心的服務項目推廣和志愿人員管理工作。包括提供更多的服務指南印刷品和網站信息，并通過社會媒體加大宣傳力度；改進社區中心服務項目注冊方法，使用不同年齡居民各自容易接近的方式進行項目注冊；通過建立統一的志愿者隊伍管理體系，開發網絡數據庫以聯系志愿者資源和進行籌款。

第四，提高政府部門對社區中心服務事業的管理水平。管理改革的重點是增強運營管理的可持續性、可問責性和透明性。包括加強政府部門內部和與社區組織之間在服務提供和信息交流中的溝通合作；建立完善社區中心系統的服務評估和報告制度，使政府部門基于數據收集和分析清楚地確立發展目標，同時讓公眾了解未來項目和服務的發展前景。

西方國家社區中心現代性要素的擴張和提升可對中國提供一些有益的借鑒：

（一）提升對社區中心在現代經濟與閑暇生活中重要性的認識。現代化經濟與閑暇需求的發展，催生了公共性社區中心這一貼近社區居民的重要公共服務設施。2017年底中國常住人口城鎮化率為58.52%，并將以每年1%的速度持續增長。然而人居環境的核心是人，社區中心是最能反映居民需要的社區服務途徑之一。

（二）將社區（文化）中心建設納入公共服務設施建設體系。在這種體制下，職業化的文藝和體育通常以市場供給為主，普通居民的社區康樂服務則是以地方政府部門供給為主。新世紀以來上海等地率先啟動的新型社區文化中心建設已經提供了重要經驗，需要給予進一步的總結和倡導，并將社區中心作為中國公共服務體系評估和文明城市評選的核心標準之一。

（三）解決社區中心如何以社區為基礎的功能定位和規模定位的難題。中國形成以民政部門主導的“社區服務中心”和以文化部門主導的“社區文化中心”兩類功能定位，同時存在“居委會社區”和“街道社區”兩種管理模式，管理主體存在明顯的部門和層次差別。需要對社區服務中心和社區文化中心進行整合，對綜合功能作出進一步設計，提升應有的服務質量和規模效應。

（四）發揮社區組織在社區中心管理中的重要作用。西方國家各種社區協會、社區中心協會或由社區組織主辦的社區中心體現出以公民參與為核心的治理模式。在中國目前管理體制下，直接管理或委托運營主體可由居委會向街道辦事處（市、區政府）提升，賦予社區中心獨立的法人地位，使其獲得爭取資源的充分機會和來自社區居民的巨大促動力。

（五）提升社區中心的人員專業化和服務標準。中國政府文化主管部門目前制訂的文化館站標準還不是公共社區文化中心的專門標準；需要根據實際形勢的發展變化，制訂相應的人員配置、設施要求和服務標準。現代服務機構的前廳接待臺和服務指南手冊是其不可或缺的服務手段，各地社區中心可在這些服務設置方面率先突破。

（六）處理好基本運營模式與多種運營模式的并行發展問題。目前中國各地對公共社區中心建設和運行的基本模式還沒有形成較為一致的認識，需要政府主管部門協調各方進行更深入的調研，借鑒發達國家的經驗，構建公共性社區中心、其他公共文體設施、民間非營利社區活動中心以及商業性康樂設施相互補充的服務體系。