歐洲老齡化社會(huì)的民主困境

以自由主義民主為根本特征的西方民主制度曾是20世紀(jì)最有吸引力的政治理念之一。然而，在冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是近十年來，西方民主制度卻遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。人口老齡化是導(dǎo)致西方民主政治走入困境的重要因素之一，也是其民主困境很難得到有效破解的結(jié)構(gòu)性因素。歐洲是老齡化程度最深和最為普遍的地區(qū)，同時(shí)也是飽受民主危機(jī)困擾的地區(qū)。本文選取歐洲尤其是歐盟多國為研究對(duì)象，以人口結(jié)構(gòu)變遷為研究起點(diǎn)，探討老齡化與民主政治相互影響進(jìn)而演化為多重危機(jī)的互動(dòng)關(guān)系。

歐洲人口結(jié)構(gòu)變化及影響

（一）人口結(jié)構(gòu)的變化

首先，歐洲老齡人口比重持續(xù)上升而且進(jìn)程不斷加快。1960年起歐洲各國生育率和死亡率均不斷下降、人口結(jié)構(gòu)中位數(shù)持續(xù)上升，老齡化進(jìn)程明顯加快。當(dāng)前，歐盟絕大多數(shù)國家已經(jīng)是“深度老齡化”社會(huì)，且老齡化程度持續(xù)加劇，其中，意大利、德國、希臘和葡萄牙既是老齡化程度絕對(duì)值非常大的國家，也是老齡化增速迅猛的國家，已近步入了“超級(jí)老齡化”時(shí)代。其次，勞動(dòng)群體人口比重持續(xù)下降，撫養(yǎng)比攀升。老齡化進(jìn)程加速使大量老齡人口從勞動(dòng)群體中流出，老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升，同時(shí)，生育率持續(xù)下降導(dǎo)致未成年非勞動(dòng)群體向勞動(dòng)群體流入能力下降。雖然未成年撫養(yǎng)比的下降能夠在一定程度和時(shí)間內(nèi)抵消老年撫養(yǎng)比的增長，但這種平衡是非持續(xù)的，必然會(huì)隨著未成年撫養(yǎng)比的穩(wěn)定而被打破，進(jìn)而形成超高的整體撫養(yǎng)比。最后，移民群體人口比重持續(xù)上升。老齡化社會(huì)十分低下的生育水平無法實(shí)現(xiàn)常規(guī)模式的勞動(dòng)力供給，勞動(dòng)力不足的問題只能通過大規(guī)模吸收外籍勞動(dòng)力的方式解決，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好、老齡化程度越高，吸收外來勞動(dòng)力的動(dòng)力就越強(qiáng)烈。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2015年歐盟就吸收外籍移民240萬人，約占?xì)W盟總?cè)丝诘?.72‰，持續(xù)的移民過程足以影響歐洲人口結(jié)構(gòu)。

（二）老齡化持續(xù)加劇的危害

在經(jīng)濟(jì)方面，老齡化持續(xù)加劇會(huì)導(dǎo)致公共養(yǎng)老金、老年醫(yī)療和長期照顧等財(cái)政支出逐年攀增，尤其是養(yǎng)老金支出，既呈現(xiàn)出較高占比水平，又表現(xiàn)為快速增長態(tài)勢。例如，2014年歐盟平均養(yǎng)老金支出已經(jīng)占到了GDP的13%，而非“生產(chǎn)型”人口結(jié)構(gòu)卻難以支撐高昂的財(cái)政支出，只能通過借貸來維持，并最終演化為歐債危機(jī)。此外，老齡化危機(jī)的溢出效應(yīng)也會(huì)影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)，被老齡化“異化”的財(cái)政支出過多偏向于非生產(chǎn)性部門，不合理的支出結(jié)構(gòu)弱化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

在社會(huì)方面，老齡化持續(xù)加劇會(huì)擴(kuò)大社會(huì)分裂。首先，老齡化遲滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)使本就不容樂觀的就業(yè)形勢更加嚴(yán)峻，處于社會(huì)邊緣的失業(yè)人群與主流群體產(chǎn)生隔閡。其次，當(dāng)?shù)鼐用癫粌H擔(dān)心移民擠占就業(yè)機(jī)會(huì)和福利資源，更擔(dān)心移民的多元文化與歐洲主流文化形成文明沖突。而且這樣的沖突在難民危機(jī)中已然顯現(xiàn)，由于文化和宗教信仰迥異而導(dǎo)致彼此不滿和敵視，甚至引發(fā)惡性事件。最后，逐年增加的養(yǎng)老支出和為應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)而開展的改革，會(huì)造成代際間利益失衡，進(jìn)而引發(fā)代際不平衡乃至代際沖突問題。

（三）應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)改革的困難

歐洲各國普遍采取了提高退休年齡的辦法應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)，然而，延遲退休年齡存在著剛性的“天花板”，現(xiàn)有措施不具備可持續(xù)性。從效果來看也是十分有限，養(yǎng)老支出隨選舉活動(dòng)而水漲船高，改革措施遲遲不能出臺(tái)和有效執(zhí)行，民眾更是不配合甚至抵制政府的改革措施。造成這種局面的原因在于，在“祛價(jià)值而重事實(shí)”的觀念影響下，民主被簡化為一系列的空洞指標(biāo)，甚至把“一人一票”的選舉當(dāng)作民主的根本體現(xiàn)。因此，老齡化持續(xù)加劇不僅會(huì)增加老年群體的選舉權(quán)重，迫使政黨為了贏得選票而對(duì)養(yǎng)老政策妥協(xié)，也會(huì)破壞民主政治所依存的社會(huì)基礎(chǔ)，進(jìn)而影響到民主政治的實(shí)際運(yùn)行；反過來，民主政治運(yùn)行不暢也會(huì)阻礙解決老齡化危機(jī)措施的出臺(tái)及實(shí)施。

老齡化社會(huì)的危機(jī)是交易政治的惡果

歐洲各國養(yǎng)老政策改革的制定和實(shí)施舉步維艱，很大程度上是選舉政治規(guī)則下政黨、選民與利益集團(tuán)就養(yǎng)老政策開展交易政治的產(chǎn)物。把養(yǎng)老政策改革放到交易政治論的框架內(nèi)分析，出臺(tái)什么樣的養(yǎng)老改革政策是選民、政黨和利益集團(tuán)交易的結(jié)果，當(dāng)民主政治逐漸異化為政治精英為了執(zhí)政而競爭選票的選舉民主時(shí)，圍繞選票產(chǎn)生的多方個(gè)體理性交易行為則會(huì)產(chǎn)生老齡化危機(jī)這一集體非理性的“惡果”。

（一）投票場域下政黨與選民的直接交易政治

當(dāng)民主政治簡化為選舉民主時(shí)，在贏得選舉的正向激勵(lì)下，無論是執(zhí)政黨還是在野黨，都會(huì)選擇向選民供給投其所好的公共政策來換取其手中的選票，從而實(shí)現(xiàn)政黨和選民彼此效用的最大化。其中，最受歡迎的莫過于那些能夠直接提升公眾生活水平的高福利政策了。因此，在一人一票的競選規(guī)則和老齡人口比重逐年增加的背景下，理性的政黨為了執(zhí)政，都會(huì)把老齡人群視為關(guān)鍵票倉而作出政策上的傾斜，為養(yǎng)老金的攀升提供制度通道。同時(shí)，交易政治也會(huì)壓縮養(yǎng)老制度改革的政治空間。要解決因老齡化加劇而產(chǎn)生的福利超載和財(cái)政支出暴增的問題，適度地削減養(yǎng)老財(cái)政支出、增加稅收來源和延遲退休年齡是必要且立竿見影的手段。但上述三項(xiàng)改革措施都不是選民所愿意接受的，提供這些政策就很難得到選票。如此，改革的責(zé)任必定讓位于獲選的理性，政黨及其候選人只會(huì)對(duì)養(yǎng)老改革持謹(jǐn)慎的態(tài)度，不敢輕易削減福利，否則就會(huì)遭受因不遵守交易規(guī)則而來的懲罰。因此，政黨與選民政治交易所造成的公地悲劇加劇了老齡化危機(jī)。

（二）利益集團(tuán)模式下政黨與選民的間接交易政治

交易政治行為在選舉結(jié)束后以利益集團(tuán)為中介圍繞著公共政策分兩個(gè)階段繼續(xù)展開。面對(duì)政治民主滑向“選舉政治”的威脅，選民并不是只能選擇被動(dòng)接受，而是可以積極地通過與利益集團(tuán)進(jìn)行交易以獲得間接參與的渠道。具體到老齡化而言，針對(duì)老齡化危機(jī)的改革措施都不是民眾所樂見的，但囿于地位不匹配、對(duì)話機(jī)制不完善和“烏合之眾”性質(zhì)，民眾與政府在養(yǎng)老金改革的博弈中處于下風(fēng)，自然催生他們把利益訴求轉(zhuǎn)向利益團(tuán)體。以與選民聯(lián)系十分緊密且利益相關(guān)度較高的工會(huì)組織為例，對(duì)養(yǎng)老金改革最為敏感的工人群體自然要求工會(huì)組織參與到?jīng)Q策過程中，盡可能維護(hù)工人現(xiàn)有福利水平。同時(shí)，工會(huì)組織則會(huì)要求工人參加罷工和游行示威等運(yùn)動(dòng)，借以通過強(qiáng)化工會(huì)力量和提高社會(huì)影響力來加大與政府談判的籌碼。至此，間接交易政治的第一階段得以完成。此后，利益集團(tuán)開展與政黨、立法或行政部門以溝通、游說和交易為主要手段的院外活動(dòng)，以便把本集團(tuán)的利益訴求體現(xiàn)在公共政策中。當(dāng)然，同樣遵循理性原則的政黨、立法或行政部門及其成員以獲得利益集團(tuán)的額外支持作為接受院外活動(dòng)的前提。總之，強(qiáng)勢的利益集團(tuán)會(huì)利用尋租手段以完成間接交易政治的第二個(gè)階段。至此，選民與政黨以利益集團(tuán)為媒介的交易政治最終完成，形成了一個(gè)由“公民、利益集團(tuán)和政策制定者等多個(gè)行動(dòng)者組成的政策生物鏈”，選民力量再一次綁架了公共政策，集體理性的養(yǎng)老福利改革被迫讓位于個(gè)體理性。

老齡化社會(huì)危機(jī)孕育的民粹主義對(duì)民主政治構(gòu)成威脅

持續(xù)加劇的老齡化帶來的各種負(fù)面影響為民粹主義復(fù)興提供了必要的土壤。民粹主義的特點(diǎn)和表現(xiàn)都對(duì)當(dāng)前西方民主政治制度形成了挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)代西方民主政治的制度設(shè)計(jì)與機(jī)制運(yùn)行很難應(yīng)對(duì)民粹主義的沖擊，其在社會(huì)發(fā)展的正常狀態(tài)下是卓有成效的，但當(dāng)社會(huì)面臨發(fā)展困境時(shí)往往辦法不多，遑論主動(dòng)地遏制民粹主義了。

（一）老齡化危機(jī)加劇社會(huì)撕裂

老齡化危機(jī)能夠進(jìn)一步加劇社會(huì)撕裂，為民粹主義的產(chǎn)生提供土壤，反過來，民粹主義又采取“二元論”的手法渲染分裂，通過煽動(dòng)民意刻意地制造和擴(kuò)大社會(huì)分裂，以強(qiáng)化其動(dòng)員能力。在這一閉合循環(huán)過程中，社會(huì)孕育了體量巨大的不信任甚至敵視元素，民眾產(chǎn)生了對(duì)政治共同體的認(rèn)同危機(jī)，對(duì)民主政治構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。雖然內(nèi)部沖突與緊張是復(fù)雜社會(huì)的特征，但價(jià)值觀的一致卻是社會(huì)存在和發(fā)展的必要條件。因而當(dāng)沖突和緊張突破了政治機(jī)制有效彌合的閾值時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致政治認(rèn)同的缺乏。老齡化危機(jī)加劇而產(chǎn)生的民粹主義嚴(yán)重破壞了民主政治的社會(huì)基礎(chǔ)，對(duì)民主政治構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。

（二）極端政黨利用老齡化危機(jī)無原則地迎合民意

在正統(tǒng)政黨體制下，彼此競爭的政黨多采取對(duì)立但不敵對(duì)的“論爭式競爭”理念。但在民粹型政黨看來，政黨競爭呈現(xiàn)的是“敵對(duì)式競爭”的狀態(tài)，競爭對(duì)手都是必須要打到的敵人。因此，民粹型政黨為贏得選票，采取的都是無下限迎合民眾的策略，雖然這些策略實(shí)行起來方便，甚至在短期內(nèi)有一定效果，但從長期來看卻是不利于國家發(fā)展的。就人口老齡化而言，化解危機(jī)的一項(xiàng)重要舉措就是適當(dāng)減少養(yǎng)老金和醫(yī)療服務(wù)支出，使福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。不過，由于直接福利的迅速縮水而承受前所未有生存和發(fā)展壓力的普通民眾必然會(huì)對(duì)此十分不滿和強(qiáng)烈抵制，因此，聲稱代表他們利益的民粹型極端政黨就有了發(fā)揮的空間。民粹型極端政黨一面高喊反改革口號(hào)，為普通民眾提供發(fā)泄不滿和反對(duì)現(xiàn)有政府與體制的通道，一面罔顧實(shí)際，刻意提出高福利、高工資的社會(huì)保障政策來吸引民眾支持以強(qiáng)化政治影響力。雖然絕大多數(shù)民眾能夠理性地看待民粹型極端政黨，并且歐洲各國現(xiàn)行的議會(huì)選舉機(jī)制也能起到規(guī)制作用，但普通民眾有維持和增加福利的要求，民粹政黨有獲取民眾支持的需要，二者一經(jīng)結(jié)合，結(jié)果就是在民粹型政黨的壓力下，執(zhí)政黨的政策更加傾向于迎合民意，致使國家財(cái)政支出不斷增長，老齡化危機(jī)越發(fā)沉重。

（三）反精英反養(yǎng)老改革沖擊現(xiàn)有體制合法性

老齡化危機(jī)迫使歐洲各國采取了“削減福利”等一攬子改革方案，事后爆發(fā)的大規(guī)模反改革游行示威表明改革方案制定過程中普通民眾的利益表達(dá)并未得到重視，更多地表現(xiàn)為精英主導(dǎo)的政治模式。與此相應(yīng)的是，民粹主義具有反精英的內(nèi)核，宣稱人民至上。各國的建制派政治精英為應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)所制定的各項(xiàng)改革措施，遇到民粹主義的結(jié)果只能是以失敗告終。各國現(xiàn)行的一攬子養(yǎng)老改革方案雖然必要，但卻以直接損害當(dāng)前利益為代價(jià)。民眾反對(duì)聲雖高卻缺少反制政府改革措施的能力，因而尋找體制外的政治參與和利益表達(dá)渠道成為民粹主義操縱民意的新動(dòng)向。由于體制外的民粹動(dòng)員總是打著人民的旗號(hào)，聲稱代表民意，其潛臺(tái)詞就是當(dāng)前政府罔顧民意，嚴(yán)重沖擊了現(xiàn)有體制的合法性。

多黨體制遲滯養(yǎng)老改革

歐洲民主政治的一個(gè)主要支柱就是以多黨制、權(quán)力制衡和有限政府為核心內(nèi)容的議會(huì)制政體。在這一政體中，議會(huì)居于國家政治場域的核心，日常政治活動(dòng)圍繞議會(huì)展開，選舉結(jié)束后的政黨斗爭也相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到議會(huì)進(jìn)行。當(dāng)今世界發(fā)展和變化之快與議會(huì)政體確立之初的時(shí)代不可同日而語，因國家政治事務(wù)的激增而對(duì)政府效率以及穩(wěn)定的要求與權(quán)力極端分散化的議會(huì)政治體制相矛盾，體制弊端日益顯現(xiàn)。具體到養(yǎng)老政策改革而言，既要針對(duì)老齡化危機(jī)及時(shí)出臺(tái)改革措施，又要基于老齡化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢制定改革的長遠(yuǎn)規(guī)劃，并在政策的生命周期內(nèi)不得隨意更改和中斷。然而，這兩項(xiàng)要求在議會(huì)政體自身弊病的制約下很難得到滿足。

（一）決策效率低下使養(yǎng)老改革政策難以及時(shí)出臺(tái)

在多黨議會(huì)制國家中，各政黨間意識(shí)形態(tài)分布廣泛而單個(gè)政黨代表利益集中，議會(huì)中會(huì)存在較多政黨且不易形成擁有絕對(duì)多數(shù)席位的大黨。因此，任何一個(gè)政黨即便是執(zhí)政黨，要想通過自己的提案，都要在多輪的議會(huì)討論和討價(jià)還價(jià)中形成妥協(xié)。如果政黨缺少嚴(yán)明紀(jì)律，代表政黨的議員不能與政黨行動(dòng)一致，則更會(huì)加劇決策結(jié)果的不確定性和形成決議的難度。更有甚者，在很多情況下，在野黨僅僅為了反對(duì)而反對(duì)，朝野相互拆臺(tái)導(dǎo)致一些重大法案無法通過，必要的行政決策被無限期擱置。總之，議會(huì)制多黨制體制呈現(xiàn)出“制衡有余而效率不足”的格局。例如，由于實(shí)行比例代表制和議會(huì)門檻限制較低的緣故，意大利議會(huì)中活躍的政黨多達(dá)十余個(gè)，通常隸屬于中左或中右兩大勢均力敵的陣營，使得議會(huì)中小黨權(quán)力較大，有時(shí)甚至能夠成為“關(guān)鍵加入者”。歷史上，代表少數(shù)人利益的議會(huì)小黨阻止政府采取任何行動(dòng)的情況并不少見，意大利歷屆政府難產(chǎn)的養(yǎng)老改革無不都是“否決政體”的犧牲品。

（二）內(nèi)閣更迭頻繁使養(yǎng)老改革政策難以保持穩(wěn)定

多黨制議會(huì)政體的另一個(gè)體制弊端是政府更迭頻繁。在多黨參與競爭模式下，很難出現(xiàn)一黨獨(dú)大而單獨(dú)組閣的情況，政黨基于執(zhí)政的目的，通常選擇組成聯(lián)盟。在競選前，先與自己執(zhí)政理念相近的政黨組建競選聯(lián)盟，競選結(jié)束后，由獲得議會(huì)多數(shù)席位擁有優(yōu)先組閣權(quán)的政黨或政黨聯(lián)盟聯(lián)合其他政黨或聯(lián)盟共同組閣，以求達(dá)到議會(huì)半數(shù)以上席位的執(zhí)政要求。通常情況下，上述兩種結(jié)盟形式都會(huì)出現(xiàn)，因此，多黨聯(lián)合執(zhí)政成為多黨制議會(huì)政體的一般形式。然而，基于共同利益聯(lián)合起來的聯(lián)盟也會(huì)因?yàn)槔娣制缍至眩坏┬↑h撤回對(duì)大黨的支持，政府便會(huì)立即倒臺(tái)。此外，由于根本利益難以協(xié)調(diào)而組閣失敗的情況也屢見不鮮，長時(shí)間沒有中央政府的狀態(tài)也時(shí)有發(fā)生。因此，在內(nèi)閣頻繁更迭的情況下期待改革政策能夠得到穩(wěn)定執(zhí)行簡直是天方夜譚。意大利堪稱內(nèi)閣更迭的典型，自1946年以來，意大利已經(jīng)更換了65屆政府，每屆內(nèi)閣平均存在時(shí)間僅為13個(gè)月。聯(lián)合政府中政黨數(shù)目較多是造成內(nèi)閣更迭頻繁的重要原因，2000—2001年阿馬托第二任政府竟然包含八個(gè)政黨。如此之多的政黨利益和政治意見必然很難協(xié)調(diào)，政府在短時(shí)間內(nèi)垮臺(tái)也就不難理解了。因此，多黨聯(lián)合政府很難形成一個(gè)穩(wěn)定的養(yǎng)老改革政策。

結(jié)語

歐洲老齡化社會(huì)出現(xiàn)民主困境的原因和表現(xiàn)與各國的政治體制是分不開的，但其折射出來具有共性的東西對(duì)于其他國家民主政治的探索與建設(shè)同樣具有參考意義。中國的老齡化情況不同于歐洲，其雖然在2000年就步入了老齡化社會(huì)，但并未形成真正意義上的老齡化危機(jī)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的沖擊有所表現(xiàn)但仍可控，并未對(duì)政治進(jìn)程構(gòu)成明顯影響。不過，中國老齡化具有“未富先老”的特點(diǎn)，同樣蘊(yùn)含著財(cái)政和資金風(fēng)險(xiǎn)。因此，人口老齡化應(yīng)該成為全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國進(jìn)程中不可忽視的因素，有關(guān)部門要從中國實(shí)際出發(fā)，做到未雨綢繆，既要做好迎接老齡化程度進(jìn)一步加劇的全方位準(zhǔn)備，也要做好人口發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)老齡化危機(jī)。