以標準化建設為突破口推進我國城市管理精細化研究

喬延軍 鐘穎

摘要：我國的城市管理，正進入城市精細化管理新時代。城市管理的法治化、社會化、智能化、標準化，是實現城市管理精細化的重要著力點，也是城市治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。探索以標準化建設作為推進城市管理精細化的重要突破口，深入分析城市管理的實踐需要，創新城市管理標準的內涵、明晰城市管理標準體系建設的邏輯并提出可延展的基本框架，并從國家層面，探索標準體系建設的頂層設計，充分調動地方積極性，共同推進標準實施，為城市精細化治理夯實制度基礎。

關鍵詞：精細化管理;標準化;管理標準;標準體系

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.010

標準化是社會發展和城市治理的重要技術基礎。城市管理標準化建設，是加強城市精細化管理、構建新型城市治理體系的一項基礎性工作。其作為城市管理法規體系的有力補充，將在明確城市管理法規依據的基礎上，形成一套可操作、可量化、可考核、可監督的城市管理規范體系。加大城市管理標準化的研究探索，有利于促進城市管理科學化、精細化、智能化;有利于形成城市管理常態化、長效化機制，促進城市管理高質量的可持續的發展;有利于更好解決城市管理的熱點難點問題，對實現城市更整潔、更有序、更安全、更美麗的目標，增強城市能級和核心競爭力。

一、探索城市管理標準化建設的新時代背景

（一）改革開放以來我國城市管理的歷程

改革開放以來，我國的城市管理，大致經歷了幾個階段：

改革開放初期，各城市致力于經濟發展，各項管理工作服務經濟發展，城市管理體制圍繞城市管理職能的調整、強化建設職能和對外授權、對內精簡展開，但整體上政府“大包大攬”的特點比較突出，行政管理彈性和靈活性存在不足。

1992年到21世紀初，中國對城市管理體制進行了大刀闊斧的改革，主要方向是實現了城市管理從傳統計劃經濟體制模式到市場經濟模式的轉變，實現了管理重心的不斷下移以及各部門管理職能的合理劃分和統籌協作，城市管理法治化建設同步大力推進，城市管理逐步有法可依。同時，城市管理主體逐步多元化，市場化和社會化管理機制逐步建立。

21世紀以來，城市管理向城市綜合管理和城市信息化管理提升，積極推進城市管理綜合執法，積極運用法律、經濟、教育、技術等多種手段，尤其利用信息化技術手段，以技術推動管理流程的再造，有力推進了城市管理的扁平化，實現了城市管理的高效和長效。

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央大力推進國家治理體系和能力的現代化，城市管理進入精細化管理的新階段，城市管理以人民為中心，著力破解突出短板問題;著力健全基層治理機制，推進城市治理的共建共治共享;進一步發揮智能化技術的優勢，實現城市管理的精準高效。黨的十九大，開啟了中國特色社會主義新時代，城市管理也進入一個新的時期。

（二）新時代城市管理面臨的新形勢

1.城市管理的地位有了根本的轉變，需要進一步提高站位。改革開放40年來，中國經歷了史無前例的快速城鎮化，城鎮化率從17.92%提高到58.52%，成為“世界大事件”。隨著我們正式進入“城市社會”，超過50%的人口常住在城市，整個社會的治理結構正發生質變。城市管理，必將成為我國治理體系現代化的重要內容。

2.城市管理千差萬別整體粗放，需要加快規范化建設。40年間，我國城市的數量，從193個增加到661個。其中，北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢等城市，城區常住人口超過1 000萬。但是，我們的城市，總體上仍處在建設發展的成長階段，存在各種不平衡不充分的矛盾問題，錯綜復雜，管理方式總體粗放。需要進一步加快法規和標準建設，盡快形成系統化的法規和標準體系。

3.現代科技的進步和社會生活方式的變革，對城市管理提出了新要求。城市管理是一類“開放的復雜巨系統”。以現代信息技術為代表的新興科技，對傳統的管理模式提出了新挑戰，同時為管理創新奠定了良好的基礎。同時，城市發展中的一些矛盾問題，錯綜復雜，既有城市管理問題，也有社會管理問題，還有經濟管理等問題，彼此交叉，破解難度大。這些趨勢，需要城市管理體制、機制的積極變革，尤其需要加大社會治理的力度，提高城市管理精細化、智能化和標準化水平。

（三）新時代城市管理的新要求

黨的十八大以來，習近平同志多次對加強城市管理工作做出重要指示。在中央城市工作會議上，習近平同志明確指出要把握城市發展規律，徹底改變粗放型管理方式，為人民群眾提供精細的城市管理。2017年3月5日，習近平總書記在參加上海代表團審議時提出，城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理，必須適應城市發展。要持續用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發展活力。2018年11月6日，習近平總書記來到浦東新區城市運行綜合管理中心，了解上海在推進城市精細化管理方面的做法。他強調，城市管理搞得好，社會才能穩定、經濟才能發展。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。

二、城市管理標準化建設的內涵

（一）管理標準研究是基于傳統標準概念的適用拓展和理念創新

標準，是為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用和重復使用的一種規范性文件。標準以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎，以促進最佳的共同效益為目的。傳統上，標準一般理解為技術標準或規范。在城市建設領域，已經形成了一套完整的工程技術標準體系。但包含在工程建設技術體系內的設施運行維護標準，已經不能滿足實際管理尤其是政府監管的需要，迫切需要在理論上進行創新，以形成一套與運行維護技術標準相協調、支撐的管理標準體系，彌補城市管理制度建設的空白。

城市管理標準，目前尚沒有明確的概念界定。結合城市管理標準化工作的特征和實踐經驗，城市管理標準初步定義為，為獲取城市管理運行最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用和重復使用的一種規范性文件。它不同于剛性的法規，也不同于側重運行維護的技術標準和規程，而是專門為有關城市管理部門或社會責任主體及單位使用的管理規范和工作導則。

城市管理標準是城市管理法規的具體落實和實踐補充。一方面，相對于法規更側重“原則性”管治，標準規范更加細化、具體化、量化和體現技術含量，針對性更強;一方面，相對于法規制訂實行的周期較長、難度較大，標準規范制訂實施更加靈活、及時、便捷，在城市管理問題集中尤其是短時期難題頑癥發生較多的情況下，管理標準具有重要的實用價值。

管理管理標準與運行維護技術標準相互協同支撐。兩者側重點不同：一是衡量對象不同，前者以城市區域空間為首要對象，后者以市政設施設備為首要對象;二是衡量內容不同，前者側重于管理服務質量，后者側重于運行養護質量;三是衡量方式不同，前者主要憑借人的感官形象感知，后者主要運用技術或媒介手段抽象感知;四是衡量目的不同，一個側重考察政府管理部門的績效，一個側重考察作業服務單位的績效。

（二）管理標準研究和探索為城市精細化管理提供操作路徑

相對于管理法規建設的難度大、周期長和剛性特色，管理標準的編制實施具有周期短、靈活性強、操作方便、適用面廣等特點，既能快速適應城市管理精細化要求的新形勢，同時為法規建設探路試錯和積累經驗，是當前和今后較長時期城市精細化管理最具操作性的突破口。城市管理標準的突出特征表現為：

一是可操作。每項標準都有明確和量化的管理目標，有明確的監管、監督、管理、操作主體，有明確的發現、派單、處置、評估、督查流程。語言風格直觀明了、通俗易懂，管理者易操作，市民群眾易參與。

二是可感知。突出問題導向、需求導向和效果導向，優先解決市民群眾反映最迫切的管理難題，務求實效，社會獲得感強。

三是可考核。城市管理部門能夠依據標準體系建立考核辦法，對現有城市管理進行量化考核。

四是差別化。根據不同空間、時間上的不同管理內容，差別化施策，差別化評估考核。

（三）城市管理標準化建設和實踐符合管理精細化的需要

2015年《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》明確提出，要加快制訂修訂一批城市管理和綜合執法方面的標準，2020年基本完善城市管理法律法規和標準體系的目標，以進一步提高城市治理能力和精細化管理水平。

經過多年的實踐積累，我國的城市管理在制度建設上形成了一定的積累。隨著城市管理愈加綜合復雜精細，城市管理的要求不斷提高，對主體明確、流程清晰、可評價可考核的“新型”管理規范的需求，越來越顯得迫切。抓緊建立健全城市管理標準體系，引領城市管理，為精細化管理提供標尺和依據，努力使城市管理各個領域都有標準可循，是城市精細化管理實踐的迫切需要。

三、我國城市管理標準化建設的既有探索和存在的問題

近年來，我國各省、直轄市、自治區按照中央加強城市管理和綜合管理的要求，探索開展了城市管理標準建設和實施工作，取得了一定的成效。根據2017年住建部城市管理監督局對全國各省、直轄市、自治區及省會城市的問卷調查結果，發現絕大部分省、直轄市、自治區已經開展了城市管理標準建設工作，其中，有些省、直轄市、自治區形成了較完整科學的管理標準體系。各地城市管理具體情況不同，各具特色，標準編制和標準體系建設也形成了一些共性特點：

一是問題導向。圍繞城市管理重點工作和突出矛盾，提出迫切需要編制的標準目錄清單。主要圍繞城管執法、市政公用管理、市容環衛管理、綠化園林管理等，尤其是城管執法類標準建設和數字城管的標準建設較為普遍，推進較快。

二是重實用，可操作性較強。不拘泥傳統技術標準的格式套路，立足于問題的有效解決。內容上，條塊結合，有以“條”為主的專門管理事項，也有以“塊”為主的綜合管理事項;形式上有的叫制度文件，有的叫管理手冊，有的叫管理方案等。如青島市的管理工作手冊，有市政設施、環衛綠化等行業管理，也有專門針對海濱浴場的綜合管理，而且清晰明了，易理解，易操作，易監督。

三是分類施策。在明確底線要求的基礎上，針對不同的管理區域、對象和時段，實事求是，提出不同程度的管理要求。

四是注重和強調綜合管理和精細化管理。根據現有城市管理跨部門、綜合性的特點，強調綜合施策，標準之間關聯性強。2018年，上海市發布城市精細化管理三年行動計劃，把標準化列為城市精細化管理“四化”之一（法治化、社會化、智能化、標準化）。但在全國層面看，城市管理標準和標準體系建設整體上參差不齊、差異顯著、成效不一。

通過對主要城市的既有城市管理標準體系的建設和實踐成效梳理后發現，主要存在以下共性問題：

1.標準體系建設整體上仍較滯后或缺失

遵循城市管理的內在邏輯，有效整合各類管理要素，推動城市管理全覆蓋、全過程、全天候的城市管理體系，在大部分城市還是空白。有些城市雖然提出了自己的管理標準體系構架，但邏輯性有待推敲，偏于散亂零碎。

2.管理標準和標準體系建設缺少規范引導，本身就不夠標準

由于在國家層面，尚缺少引領性和指導性的城市管理標準體系框架和建設意見，缺少統一的城市管理概念和范圍界定，缺少統一的基礎術語、基本格式、基本目標等，各地的探索難免有一定的盲目性，形式多樣，但有些方面不夠科學準確。

3.管理標準缺、散、低、弱，強度不夠，實際成效有待檢驗

表現為管理標準的覆蓋面不夠;許多管理標準散見和依附于技術規范、維護保養工作手冊或規范性文件中，獨立性不夠，規格不高，得不到重視，不能有力地指導城市管理工作。另外，適應新的形勢，在體現管理的智能化、社會化方面，標準不足，著眼于今后綜合管理和精細化管理的高要求，差距不小。

4.體制機制支撐不夠

各級、各部門、各機構組織的標準編制“各自為政”，缺少有效的統籌整合，不利于綜合管理的實施。標準建設的人財物保障沒有跟上。標準的宣貫和教育普及工作仍然較為薄弱，標準化的意識沒有深入人心。

四、城市管理標準體系框架和內容

（一）基本原則

注重城市治理、綜合管理、智慧管理，以人民滿意度為核心，形成全覆蓋、全過程、全天候以及可操作、接地氣、群眾獲得感強的系統全面的城市管理和執法標準體系，實現與政策法規體系、規劃建設技術標準體系的有效銜接支撐，共同推進城市管理精治、共治、法治、慧治，讓城市更加“有序、安全、干凈、美麗”，讓人民生活更加美好幸福。

（二）主要內容

體系，指一定范圍內或同類的事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體，是不同系統組成的系統。城市管理標準體系，是圍繞城市管理范圍、內容、特點和目標，按照一定的邏輯和有機聯系形成的不同管理系統的整合。基于已有的實踐和發展趨勢，城市管理標準體系，應該是專業管理、城管執法和技術支撐的有機統一或“三位一體”，其中專業管理主要側重常規管理和服務;城管執法主要側重城市綜合性問題的解決;技術手段則是服務于專業管理和城管執法，優化流程，提高效率，輔助決策，進而提高管理和執法的科學化、精細化水平。

城市管理標準體系是一個開放的框架和系統，其最終目標是形成城市治理開放協調、共建共享的新生態。其包含的管理系統內容將根據管理實踐不斷調整完善。現階段，依據國家層面既有政策法規對城市管理的界定，城市管理標準體系框架，初步概括為“3+1+1”。“3”即市政公用設施運行管理、市容環衛管理、園林綠化管理等行業領域的管理標準，以及領域范圍內所涉及的交通秩序、公共安全、生態保護和環境、應急等部分的管理標準。“1”即城管執法標準;其后一個“1”即城市綜合管理服務平臺建設運行管理標準。

1.專業管理

市政公用設施運行管理標準：主要包括道橋設施管理、市政給排水設施管理、市政燃氣設施管理、市政供熱設施管理、市政照明設施管理等方面的標準。

市容環衛管理標準：主要包括城市容貌管理、戶外廣告設置與維護管理、牌匾標識設置與維護管理、景觀照明維護管理、公共廁所維護管理、道路清掃保潔管理、生活垃圾處置管理、建筑垃圾處置管理、河道水面維護管理、聲光塵污染管理、歷史文化風貌區管理等標準。

園林綠化管理標準：主要包括公園廣場管理、動物園管理、游樂場管理、公共綠地管理、行道樹管理、古樹名木管理、濕地管理、風景名勝區管理、自然保護區管理等標準。

2.城管執法

城管執法標準：主要包括城管執法隊伍建設、案件辦理、執法勤務、督察管理、執法裝備、后勤保障等標準;階段性城市難題頑癥治理工作導則等。

3.城市綜合管理服務平臺

城市綜合管理服務平臺標準：主要包括城市綜合管理服務平臺數據管理規范、數據共享標準、建設技術標準、網格劃分標準、許可管理流程、行政執法流程、誠信考核規范、績效評價規范、驗收標準等。

（三）推進步驟

城市管理標準體系建設的基本原則是整體設計、逐步推進。按照三個重要的時間節點，分近期（2020年）、中期（2022年）和遠期（2035年）來推進城市管理標準體系的建設和實施。

1.近期任務。近期的建設目標是形成城市管理標準體系的“四梁八柱”，重點針對當前城市管理中存在的突出問題，修編或新編一系列的城市管理標準。

2.中期任務。力爭到2022年底，初步建成覆蓋面廣、重點突出的標準體系，初步形成制度化、系統化的標準實施推進模式和運轉順暢、協調高效的標準化工作機制。

3.遠期任務。到2035年底，全面形成城市管理標準體系，并建立持續完善和優化的體制機制。形成與國家現代化治理體系和治理能力相適應的城市管理標準體系。

五、具體推進建議

（一）完善推進機制

明確國家和地方層面標準編制工作責任，層層推進管理標準工作的落實。建立多級、多部門參與城市管理標準體系建設的制度，建立“共同參與、各有側重”的合作推進機制，有效整合多方力量。

在國家層面，由城市管理主管部門出臺推動管理標準編制和實施指導意見，制訂標準體系建設和實施規劃，建立督查考評機制;組織城市管理基礎術語標準、國家層面強制性標準的編制;重點打造一批示范性項目等。同時，進一步加強與其他部委關于城市管理和社會治理標準規范建設的協同，加強與城市管理相關標準推進實施部門和單位的協作。

各省、自治區、直轄市層面，其城市管理主管部門應依據部有關城市管理標準制定和實施工作的指導意見和規劃計劃，結合地域特點和實際，深化細化部層面的標準體系和目錄清單，并制訂和出臺本地區的指導意見和規劃計劃，指導推動下屬城市和管理部門落實，加強督導。同時，協調推進跨地區、跨城市相關城市管理標準編制和實施工作;開展城市管理標準示范點創建工作，樹立典型，打造工作亮點。

各市（區）縣地方政府與行政主管部門，作為城市管理的具體實施主體，依照上級部門的工作規劃和指導意見，立足地方特點和管理水平，因地適宜地構建適合本地區的城市管理標準體系。突出空間管理、綜合管理、差別化管理，把管理標準建設與城市精神文明建設相結合，把跨部門的綜合管理與綜合執法相結合，切實可行地推進地方層面的城市管理工作。

（二）建立管理標準實施督查考評機制

規范和引導管理標準的健康發展，鼓勵編制單位及管理部門自愿開展標準化評價，以及由第三方專業機構開展管理標準的合規性和先進性評價，并將評價結果公開。形成管理標準評價體系，評價體系既要包括適用于上級管理部門和督察部門的綜合督查標準，又要包括適用于媒體、社會組織和市民監督考評的細則。

（三）加強城市管理立法支撐

積極推動城市管理和綜合管理的立法工作，各地方管理部門也可根據實際情況發布指導性文件或實施指南，并積極推進上升為地方條例，為管理標準提供堅強的法制保障。

說明：本文在2018年住房城鄉建設部城市管理監督局重點課題《城市管理標準體系研究》基礎上改寫而成。作者為課題主要執筆人。

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Abstract：China's urban management is entering a new era of ?fine urban management.The rule of law， socialization， intelligentization and standardization of urban management are the important focus to realize the fine-tuning of urban management， and also the important content of the modernization of urban governance system and governance capacity. This paper does the exploration of the standardization of construction as an important breakthrough to promote the fine-tuning of urban management， in-depth analysis of the practical needs of urban management， innovation of the urban management standards content， clarification of the logic of urban management standard system construction and proposal of the basic framework for the aim of extension， and from the national level， explores the top-level design of the standard system construction， fully mobilizes local enthusiasm， jointly promotes the implementation of standards， to reinforce the fine urban governance solid system foundation.

Key words：fine management;standardization;management standards;standard system

責任編輯：王明洲