推進中日韓自貿區建設的具體思路

李大偉　崔琳

早在上世紀80—90年代，中日韓FTA就已經成為東亞學術界探討的主要對象之一 。而在2002年11月朱镕基總理在中日韓領導人會晤中正式提出建立中日韓自貿區的設想之后，中日韓自貿區成為學術界研究的熱點話題，并于2012年正式啟動談判。截至2019年7月，中日韓FTA談判已經進行了15輪，在貨物貿易、服務貿易、投資等議題多次深入交換了意見，并就提高貿易和投資自由化水平、納入高標準規則等問題達成共識。然而，與中韓FTA、CPTPP等自由貿易協定相比，中日韓FTA的進展客觀上相對偏慢，目前文本框架協議尚未形成。本文將對中日韓FTA存在的客觀困難進行分析，并就未來中日韓FTA建設提出針對性的對策建議。

一、新形勢下深入推進中日韓自貿區建設的意義更加重大

（一）東亞經濟體共同推進全球化深入發展，應對保護主義逆風的必然選擇

當前，部分發達經濟體為維護部分利益集團的短期利益，蓄意將自身發展存在的問題歸因于商品和資本的自由流動，濫用關稅、投資安全審查等貿易投資保護主義工具，嚴重影響了全球企業的貿易投資信心，導致世界貿易和跨境直接投資發展明顯放緩。WTO最新報告稱2018年全球貿易量增速僅為3.7%，較2017年的4.7%顯著下降。聯合國貿易和發展會議6月份發布的《2019年世界投資報告》顯示，2018年全球外國直接投資規模僅為1.3萬億美元，下降13%，連續3年下滑，為自國際金融危機以來的最低水平。中、日、韓三國是東亞經濟總量排名前三的經濟體，在當前背景下，三國更有必要共同降低貿易投資壁壘，推動生產要素在各國乃至各國和其他經濟體之間自由流動，有效提升全球生產函數的可能性邊界，為全球化深入發展注入中長期動力。

（二）積極參與構建高水平經貿規則，優化全球經濟治理秩序的重要抓手

當前，隨著全球經濟發展進入新階段，WTO、IMF、世界銀行等三大傳統治理機制已經不能完全適應當前的新形勢，迫切需要進行變革。其中，世界貿易組織現行機制難以有效協調發達國家和發展中國家的立場差異，在提升爭端解決機制的有效性、更為合理的優惠安排以及新型經貿合作方式等領域存在諸多不足，其改革的迫切性尤為突出。中日韓三國之間的經貿合作方式復雜多樣，既包括水平型產業間分工、垂直型產業間分工以及垂直專門化分工等傳統方式，也包括協同創新、跨境電子商務、平臺共享等新型合作方式，在很大程度上代表了全球經貿合作的未來發展方向。為此，中日韓三國通過簽署FTA，在商品貿易、服務貿易等傳統議題以及知識產權、環境、數字貿易、中小企業、價值鏈合作等新議題達成公平、透明、規范的新規則，將為相關領域的全球經貿規則談判以及WTO改革提供良好的“樣板”，也有助于構建良好的全球經濟治理秩序。

（三）共同把握新技術革命機遇，創新亞太生產網絡模式的關鍵助力

未來，隨著5G、人工智能等技術大幅降低信息交互成本和改變生產方式，全球服務流、信息流和人流相較商品流將更加頻繁，從而催生各種新型分工方式迅速發展，亞太生產網絡模式也將發生變化。一是隨著數字技術的迅速發展，制造業的技術研發環節有可能獨立于生產環節存在，亞太地區各國的多個研發團隊分別針對不同難點進行共同公關開展協同創新，最終轉化為產品或服務的分工模式將成為高技術制造業分工的新熱點。二是在生物醫藥等領域，由于其研發環節存在周期長、獨立性強等特征，采用研發合同等模式，將以臨床試驗為代表的研發環節整體外包給其他企業的新型分工方式將迅速發展，成為亞太地區服務業跨國分工的熱點。三是各類微觀經濟主體共享互聯網平臺以及大量的數據資源，彼此互為需求方和供給方，共同開展扁平化、分散化合作的新型分工模式將加快發展。四是由部分龍頭企業整合自身及其他企業的優勢資源，將優質產品、服務整合成為系統性的解決方案并提供給需求方的新型分工模式將迅速發展。

（四）促進東亞經濟健康發展，提升發展質量的有效路徑

長期以來，東亞地區憑借自身在高端零部件制造、加工組裝能力等方面的綜合優勢，成為全球大三角循環的重要一極。因此，傳統的東亞生產網絡主要基于歐美發達國家市場開展內部分工，對于各方國內市場的依賴度相對較低，只需要依托各國在全球價值鏈不同環節上的比較優勢就可以實現，對區域內市場整合客觀上并不存在太多需求。然而，隨著技術的迅速進步和東亞地區要素稟賦的變化，東亞地區必將成為全球最具潛力的市場，在未來的全球分工合作中將逐漸由供給方向需求方延伸。因此，進一步削減內部貿易投資壁壘，逐步構建商品、服務和要素自由流動的統一大市場，對于從需求側為東亞地區經濟增長注入中長期動力，實現東亞地區向高層次供需平衡，特別是區域內供需平衡躍升，適度減少東亞地區對外部經濟的依賴，均具有十分重要的意義。

二、中日韓FTA 至今尚未完成談判的深層次原因分析

（一）中日韓三國的垂直專門化分工方式在一定程度上弱化了貿易投資自由化對經濟發展的積極影響

如前所述，在傳統的國際分工框架下，中日韓三國的經貿合作整體呈現出日本生產核心元器件和關鍵材料、韓國生產高附加值零部件、我國生產中低附加值零部件和最終產品的格局，其最終市場主要是歐美發達國家。在這種分工格局下，三國企業各自處于產業鏈的不同環節，只要和歐美最終市場之間的貿易自由化程度較高，即便三國之間存在一定的關稅壁壘，也可以將相關成本轉嫁給歐美發達國家的最終消費者，企業仍然可從中獲利。更為重要的是，由于發展階段的原因，中日韓三國均采取了中間產品關稅稅率低于最終產品的“階梯型”關稅稅率結構，零部件貿易的壁壘其實并不高，在信息技術產品方面甚至基本實現了零關稅。此外，三國先后采取了設立了綜合保稅區、自由貿易園區等海關特殊監管區域以及有效運用加工貿易方式等措施，進一步抵消了關稅成本。最新GTAP模型的測算結果表明，在中日韓三國將彼此間關稅全部降至零的前提下，對三國經濟總量增長的貢獻僅為0.12%。

（二）各方在外資市場準入乃至部分“邊境后”議題上的立場存在分歧

當前，亞太地區FTA的相關規則談判重點已經由商品貿易逐步轉向服務貿易、投資乃至知識產權、環境等“邊境后”議題。由于各方經濟發展階段和公共政策目標存在差異，各國在服務貿易和投資的負面清單差異仍然較大;“邊境后”議題涉及諸多國內政策范疇，各方立場差異更大，部分議題在相當一部分FTA中甚至無法列入。當前，日本作為CPTPP的主要發起國，相對傾向于制定更為簡化的服務貿易和投資負面清單，同時將CPTPP的 “邊境后”規則向中日韓FTA復制;韓國和中國同樣支持運用服務貿易和投資負面清單，也贊同引入一定的“邊境后”條款，但在是否基本沿襲CPTPP相關條款、是否對“邊境后”規則進行創新的立場和日本存在差異，彼此訴求也不完全相同，客觀上加大了雙方達成協議的難度。

（三）各方農產品等少數焦點領域議題達成一致客觀存在難度

貿易投資自由化在增加整體收益的同時，對于各方處于比較劣勢的行業（如中國的汽車行業以及韓國、日本的農業）也會產生一定沖擊。GTAP模型的測算結果表明，雖然中日韓FTA的簽署會讓三國整體獲益，但日本的農業產出將下降1.51%;日本的紡織服裝鞋帽產業產出也將下降2.95%，重工業產出也將下降0.2%左右;韓國的農業、采礦業產出也將分別下降2.34%和0.48%;我國的重工業產出也將下降0.38%。因此，和絕大多數FTA談判一樣，各方在積極推進談判的過程中均面臨著維護具體部門利益的問題。與服務貿易、投資乃至“邊境后”議題相比，這類議題由于直接涉及相關利益團體的經濟利益，往往容易引起較為激烈的反對，各方談判團隊靈活處理的空間相對較小，甚至成為FTA談判的焦點。如韓美FTA、CPTPP等重大FTA談判進程中，各方在服務業開放、知識產權保護、環境政策、勞工政策等議題的立場差異并不大，但在農產品、汽車等領域的關稅減讓方面均受到國內利益集團的巨大壓力，導致相關談判遷延日久。

（四）中日韓FTA談判往往受到非經濟因素的干擾

FTA談判雖然屬于經貿合作范疇，但也不可能完全避免受到政治、外交等因素的影響。受歷史因素影響，三國之間的外交、政治關系客觀上時而發生波折，往往對三國加強經貿合作形成干擾。韓國和日本在竹島、勞工賠償等歷史遺留問題方面一直存在矛盾，近期日本對韓出口關鍵材料的管制程度加深的導火索就是勞工賠償問題，中韓、中日之間的經貿合作也曾經多次受到非經濟因素的干擾。同時，日、韓等國國內不同黨派對待FTA的態度也存在差異，個別黨派甚至持反對態度，也對中日韓FTA的順利推進形成了干擾。

三、立足全球經貿規則變化新趨勢，積極推進中日韓FTA建設的具體思路

（一）以中韓FTA現有成果為基礎，以CPTPP為重要參考，盡快擬定整體文本框架

當前，中韓FTA為中日韓FTA奠定了良好基礎，完全可以以此為基礎設計中日韓FTA的整體文本框架。同時，CPTPP作為目前亞太地區的高標準FTA，相當一部分文本反映了全球經貿規則的發展趨勢，可以為中日韓FTA所借鑒。綜合兩方面的因素，建議中日韓FTA包括以下議題：商品貿易、原產地規則、海關程序與貿易便利化、衛生與植物衛生措施、技術性貿易壁壘、貿易救濟、服務貿易、投資、自然人移動、金融服務、電信、電子商務、競爭政策、知識產權、環境、經濟合作與能力建設、透明度與反腐敗、中小企業、政府采購、規則一致性、傳統醫藥合作、第三方合作、跨境基礎設施融資、爭端解決機制以及一些必要的定義、說明。該議題框架基本上和中韓FTA的框架一致，同時引入了反腐敗、能力建設、規則一致性、中小企業等CPTPP涉及的“邊境后”議題，也增加了第三方合作、傳統醫藥合作等東亞經濟體具有較強合作空間的議題。

（二）在傳統商品貿易議題以“分階段+高標準”的方式漸進對標CPTPP，在重點領域大幅度削減關稅水平并積極推進貿易便利化

當前，在歐美發達國家貿易投資保護主義抬頭的背景下，東亞各國大幅度削減關稅水平，積極推進貿易便利化，推動構建統一的東亞大市場的訴求日趨強烈。據WTO統計，中國、日本、韓國三方的平均最惠國關稅水平分別為7.5%、4.4%和13.7%，均有顯著的下降空間，此外，世界銀行最新數據表示，中、日、韓三國通關便利化排名分別僅為第65、56和33位，提升貿易便利化水平、減少進出口通關時間仍有較大空間。因此，應在中日韓FTA中提出制成品零關稅的中長期目標，并將通過優化通關程序、促進相關信息互認等貿易便利化合作作為中日韓FTA合作的重點。

（三）立足現有各國法律法規體系，聯合出臺漸進開放的服務貿易和投資的負面清單

目前，負面清單加準入前國民待遇已經成為中日韓三國以及大多數經濟體的主要外資管理模式，必然將成為中日韓FTA服務貿易與投資相關章節的主要模板。主要面臨兩個難以解決的障礙：一是FTA中負面清單的設定需要對各國國內法律法規進行全面的梳理，并為政府出于公共目標實施非國民待遇提供充分空間，需要設定一定的模糊性條款，各方在相關模糊性條款的設置上很難達成一致;二是各方往往希望合作方在現有法律法規體系下進一步擴大外資市場準入水平，但這種開放水平的提升事實上要求修訂國內的相關法律，在短期內很難實現。建議中日韓FTA首先依托各方現有法律法規體系，明確服務貿易與投資章節的文本模式以及相關模糊性條款內容，在負面清單的具體設計上以現行法律法規為準，待各國法律法規逐步修訂后再逐步縮減負面清單。

（四）加強“邊境后”規則對接，在知識產權保護、環境、電子商務、政府采購等議題上共同構建更為科學透明高效的規則

“邊境后”議題雖然對商品和服務自由流動的直接促進作用不強，但對于中日韓三國共同構建統一大市場、開展深度新型合作等方面的具有非常重要的意義，且各方較易達成共識，應作為此次中日韓FTA重點提升規則標準的領域。建議將“邊境后”議題分為兩類：一類是各方的立場基本一致的議題，包括中小企業、透明度與反腐敗、規則一致性、經濟合作與能力建設等，建議參考CPTPP的條款并進一步提升其可操作性，打造相關領域經貿規則的“樣板”。另一類是各方立場整體方向一致，但在技術細節存在一定分歧的議題，如電子商務、競爭政策、知識產權、環境、政府采購等。這類議題仍應以“高標準”作為中長期目標，但在具體規則設計時應充分考慮各國的實際情況。如在知識產權保護領域，可以考慮延長版權年限、強化地理標志保護、對互聯網知識產權予以更大的保護力度、共同建立懲罰性賠償機制，等等。在競爭政策領域，可以明確表示政府對各類企業在商業行為上完全平等對待，并共同建設有效評價是否公平競爭的具體程序;在政府采購領域，可在原則上同意WTO《政府采購協議》的相關條款，但在具體適用范圍上可允許有一定例外，如不能將以商業活動為主的國有企業納入協議，等等。

（五）在第三方合作、傳統醫藥合作等新型特色議題上取得更多共識，有效完善全球經貿規則體系

中日韓三國彼此比較優勢高度互補，加之文化傳統相近，因此在很多特色領域具有較大的合作空間，完全可以率先在這些領域制定高水平的經貿規則，并逐步將其上升為全球性的經貿規則。目前看，可以率先在以下三個領域制定國際經貿規則：一是第三方合作領域。中日韓三國在產業園區建設、國際產能合作、對外援助機制等領域具有各自的獨特優勢，完全可以共同對第三方合作的理念、原則和方式進行系統設計，并予以有效推廣。二是跨境基礎設施融資領域。中日韓三方均有著大量的境外基礎設施融資項目，完全有能力對跨境基礎設施融資合作的規則進行探討和完善，在跨境基礎設施融資的中長期戰略利益和短期商業收益之間取得平衡。三是傳統醫藥領域。中日韓三方在東方傳統醫學領域理念相近，完全可以在傳統醫藥產業合作、傳統醫藥相關標準等領域開展高水平合作，為全球構建傳統醫藥合作規則進行有效探索。

四、中日韓FTA的具體推進策略

（一）采取相對高標準“邊境后”議題、相對低標準“邊境”議題，分階段完成談判

中日韓三方在知識產權保護、環境、電子商務、政府采購等“邊境后”議題的核心原則基本相近，且這類議題有利于各方開展中長期合作，且相應規則靈活性較強，更容易達成相應協議。因此建議參考中韓FTA的模式，采用分階段的方法推進中日韓FTA，在第一階段以完善文本、提升“邊境后”議題規則標準為主，對于較為敏感的農產品市場開放問題可沿襲中韓FTA或RCEP的規則;之后再就擴大外資市場準入、降低農產品關稅等問題進行深入談判，打造中日韓FTA的升級版。

（二）以中韓FTA和RCEP的升級或探索帶動中日韓FTA談判

目前，中韓FTA升級版和RCEP均在談判過程中，相關規則和標準完全可以作為中日韓FTA談判的重要參考。在中日韓FTA的具體談判過程中，應積極和中韓FTA升級版、RCEP這兩個FTA的進展有效融合，將這兩者的成果盡可能融入到中日韓FTA之中。在這兩個談判完成后，可將談判的核心團隊整合進中日韓FTA談判團隊，盡可能提升中日韓FTA 的談判基礎。

（三）在尊重日本利益訴求的基礎上充分發揮中韓兩國作用

整體上看，日本積極參加的CPTPP等FTA的貿易投資自由化程度相對高于中韓FTA，且涉及更多的“邊境后”議題，但部分領域規則未必適用于中日韓FTA。但鑒于中韓FTA已經為中日韓FTA奠定了良好基礎，應立足于兩國已經達成的諸多共識，在充分考慮日方立場的情況下率先形成可供談判的文本，在此基礎上有效吸納日方規則的有益成分，從而有效加速談判進程。

（李大偉，國家發展改革委外經所副主任、研究員。崔琳，國家發展改革委國際合作中心副主任、經濟師）