鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系法治化研究

■李紅軍 張宏琳／.四川省社會科學(xué)院；.中國共產(chǎn)黨四川省委員會黨校

一、前言

據(jù)統(tǒng)計，2015年60歲及以上人口達(dá)到2.22億，占總?cè)丝诘?6.15%，2020年，老年人口達(dá)到2.48億，老齡化水平達(dá)到17.17%，其中80歲以上老年人口將達(dá)到3067萬人；2025年，六十歲以上人口將達(dá)到3億，成為超老年型國家，預(yù)計到2040我國人口老齡化進(jìn)程將達(dá)到頂峰。與西方國家的老年化不同的是，我國人口老年人口分布不均衡，農(nóng)村65歲以上老年人口數(shù)量多且分布在西部偏遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，老年問題與反貧困問題疊加，應(yīng)對老齡化任務(wù)更為艱巨復(fù)雜。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現(xiàn)，是黨和國家著眼實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重大決策部署，也是推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大戰(zhàn)略選擇，為破解農(nóng)村日益嚴(yán)峻的人口老年化困境提供了新的戰(zhàn)略機(jī)遇。

長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老問題一直未能獲得應(yīng)有的關(guān)注，相關(guān)制度嚴(yán)重缺失，在鄉(xiāng)村振興的新時代背景下，農(nóng)村養(yǎng)老問題應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范化、制度化和法治化軌道。應(yīng)按照2018年中央一號文件的要求，“充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用”，“抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化”，各地應(yīng)充分發(fā)揮立法在農(nóng)村養(yǎng)老問題中的保障和推動作用，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)地用完備、嚴(yán)格的制度規(guī)范推動農(nóng)村養(yǎng)老問題的法治化。

二、立法對農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的保障作用

我國大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、效益不高，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、各方面欠賬較多，農(nóng)民收入偏低,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任重道遠(yuǎn)，如何充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的科學(xué)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)因之成為重要的研究課題。

加強(qiáng)立法供給、深化法治保障對養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要作用在于兩個方面：一是作用于鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部，通過樹立法治觀念，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)完備的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理制度體系，不斷推動鄉(xiāng)村養(yǎng)老事業(yè)依法健康有序發(fā)展。二是作用于鄉(xiāng)村社會的外部，營造良好的城鄉(xiāng)互動環(huán)境，以立法破解體制機(jī)制障礙，鼓勵、支持和引導(dǎo)社會資本投資農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，積極推動養(yǎng)老問題城鄉(xiāng)一體化應(yīng)對路徑，將應(yīng)對農(nóng)村人口老年化納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏偉實(shí)踐。

三、農(nóng)村養(yǎng)老問題法治化的路徑

從總體上看，我省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法規(guī)政策建設(shè)成效顯著，對于應(yīng)對我省日益嚴(yán)峻的人口老年化挑戰(zhàn)起到了重要作用。但由于目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展主要是通過政策手段推動，相關(guān)法規(guī)政策陸續(xù)出臺而缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計，距離“系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵”的標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距，還沒有完全體現(xiàn)出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展的本質(zhì)要求。因此，我們建議：為了全面貫徹落實(shí)黨的十九大報告關(guān)于“積極應(yīng)對人口老齡化”的要求，充分發(fā)揮立法對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)、推動和保障作用，通過制定《四川省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》，整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)法規(guī)政策資源，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)培育提供良好的法治環(huán)境，更好地適應(yīng)新時代養(yǎng)老機(jī)構(gòu)深度發(fā)展需要。具體建議如下：

（一）加強(qiáng)黨對農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八屆四中全會《決定》明確指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”，因此黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)法治化工作目標(biāo)的根本保證，必須在全過程中始終加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨和國家關(guān)于養(yǎng)老體系建設(shè)的一系列方針政策和重大部署上升為法律法規(guī)，更好地實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相互銜接，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主立法和科學(xué)立法的和諧統(tǒng)一。

（二）提升法治化理念

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，中共四川省省委第十屆委員會第五次全體會議決定進(jìn)一步要求立法應(yīng)主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，“圍繞省委、省政府確定的發(fā)展戰(zhàn)略”，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、民生保障和社會事業(yè)發(fā)展”，“做到重大改革于法有據(jù)”。具體而言，就是用發(fā)展型思路加強(qiáng)制度建設(shè),認(rèn)真總結(jié)我國農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)、仔細(xì)梳理制約農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展壯大建設(shè)的瓶頸和障礙，在充分尊重各方利益訴求的基礎(chǔ)上設(shè)計切實(shí)可行的制度方案，化解困擾農(nóng)村養(yǎng)老體系健康發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾，政策性問題和體制性障礙，降低養(yǎng)老體系運(yùn)營和發(fā)展的制度成本。

（三）提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管能力

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可改為后置審批后，圍繞設(shè)立審批構(gòu)建的既有監(jiān)管體系必須作出大幅度調(diào)整，需要從多個方面構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的監(jiān)管體系：一是中明確規(guī)定各層級、各部門的監(jiān)管職責(zé)，避免職責(zé)不清出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白；二是細(xì)化工商登記與后置審批之間的銜接機(jī)制，在《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》基礎(chǔ)上，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管的特點(diǎn)，細(xì)化事中事后監(jiān)管責(zé)任、措施和程序，確保放而不亂，實(shí)現(xiàn)改革初衷；三是建立監(jiān)管信息采集共享機(jī)制，克服各地區(qū)、各部門之間信息資源條塊阻隔，消除“地區(qū)孤島”、“部門孤島”；四是健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，規(guī)定撤銷和關(guān)停養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的善后措施和責(zé)任，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場發(fā)機(jī)制能夠真正發(fā)揮“看不見的手”的作用；五是健全常規(guī)化聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)和消除多部門執(zhí)法的時間錯位和不同地區(qū)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)差異，避免因留下執(zhí)法死角或同案不同罰的現(xiàn)象。

（四）規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)施事中事后監(jiān)管的前提，也是保障入住老人基本權(quán)益的基礎(chǔ)，因此：一是建議加強(qiáng)法律對養(yǎng)老服務(wù)合同的干預(yù)，在程序上實(shí)施養(yǎng)老問題合同網(wǎng)上備案制度，在內(nèi)容上明確養(yǎng)老服務(wù)雙方的基本權(quán)利義務(wù)；二是農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，完善安全、服務(wù)、管理、設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)；三是是構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信用體系，完善守信激勵和失信懲戒機(jī)制，褒揚(yáng)和激勵誠信行為，依法對嚴(yán)重失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒，提高農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的誠信水平。

（五）完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)社會支持

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建和健康發(fā)展是應(yīng)對人口老年化的整體社會政策的一部分，離不開其他社會環(huán)節(jié)的配合支持，因此，社會支持對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大至關(guān)重要。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)養(yǎng)老法規(guī)責(zé)任的普及宣傳，深化養(yǎng)老人才的社會認(rèn)知，提高養(yǎng)老問題的社會評價和職業(yè)自豪感。鼓勵各類創(chuàng)新主體和科技公司參與改進(jìn)養(yǎng)老問題的產(chǎn)品研發(fā)。規(guī)定發(fā)展非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)志愿服務(wù)的具體制度，鼓勵成立各種形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源服務(wù)組織，對參與自愿服務(wù)的社會義工建立檔案，在公務(wù)員選拔等社會優(yōu)秀人才遴選中優(yōu)先錄取具有養(yǎng)老自愿服務(wù)履歷的人員。