論學校獎懲工作中黨政公文的使用
——決定、通報和通知的功能差異

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廣州科技貿易職業學院

學校的相關職能部門在獎懲教職工或學生時，可能經常會遇到一個困惑，到底選用什么文種來起草相關的內容。大部分學校已形成了一種慣例或約定俗成，某些學校和部門百花齊放，使用決定、通報的比較多，也有用公告、通知和“公示”(非公文)的，常是領導說用哪個下屬就用哪個，政府職能部門和企事業單位也同樣存在這種問題。雖然很多專家和學者都嘗試去分析文種之間的區別，但在具體的行業和各自實際的情況，還是分不清道不明，到底在學校的實際運用中怎么來規范和識別這些功能相似的文種呢？

部分辦公室秘書和工作人員不知道選用哪個文種，一是因為對黨政公文15個文種的適用范圍、功能和行文規則把握不準確。二是部分文種具有相同或相似的功能，不知道如何區分，或區分的界限比較模糊。例如命令、決定、通報的進一步細分種類中，都有獎懲或表揚批評的功能；通報與公告、通告和通知都有告知性的功能。三是部分工作人員誤把工作的流程和程序內容直接轉化為公文，造成了文種使用的混亂和錯誤。如學生的評優和獲獎，為求公開、公正和公平，一般都要求在校內對評選結果進行公示。因此，許多工作人員會直接把“公示”誤做為一種文種來使用，甚至會使用公告來達到告知廣大師生的目的。

要規范文種的使用問題，根據上文分析的三點原因，我提出以下幾點建議：

一是加強辦公室秘書和相關工作人員的黨政公文寫作業務培訓。學習和更新中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2012年4月16日聯合發文的《黨政機關公文處理工作條例》明確文種的使用范圍、功能、格式和行文規則等基礎知識。

二是明確工作流程和程序內容與黨政公文文種的區別。部門、老師和輔導員經常要根據上級的指示、工作安排和教學安排把一些事務性的內容告知給相關的單位和師生，但這行為動作不代都適用黨政公文中通知、公告等文種。通知是一種動作行為還是黨政公文的文種之一，要分請兩者是不同的概念。要注意的是，在黨政機關公文的15個文種中，并沒有公示這個文種，所以無論是評優評先還是師生入黨，都不能用“關于××××的公示”做為文件的標題。

要正確和區分黨政公文的使用，我們首先要明確以下幾點：

一、學校不能使用命令和公告實現獎懲的功能

命令適用于“公布行政法規和規章、宣布施行重大強制性措施、批準授予和晉升銜級、嘉獎有關單位和人員?！泵钪挥糜诩为?，不用于“懲罰”。根據《中華人民共和國憲法》(2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議修正)第八十條、第八十九條和第一百零七條的規定，只有國家主席、國務院及其各部、委員會與其負責人、縣級以上各級人民政府在他們的本身權限內可以制發命令，其他機關、單位和個人都不可以發布命令。因此，無論任何級別和類型的學校在任何情況下都沒有發布命令的權力，因此不能通過命令發布師生的嘉獎或懲罰。

公告適用于“向國內外宣布重要事項或者法定事項。”它一般通過新聞媒體、電視、廣播和網絡等向全世界公布的，宣布的是重大事項和法定事項，發文的權力被限制在高層行政機關及其職能部門的范圍之內。只有國家最高權力機關(人大及其常委會)，國家最高行政機關(國務院)及其所屬部門，各省市、自治區、直轄市行政領導機關，某些法定機關，如稅務局、海關、鐵路局、人民銀行、檢察院、法院等，有制發公告的權力。學校不夠級別發布公告，無論在任何情況下，公告都不適用于學校的獎懲或表揚批評。

二、在擬制獎懲文件時，區分決定、通報和通知的異同，根據目的選擇文種

決定和通報都可以用于獎懲或表揚批評有關單位和人員，依據是《黨政機關公文處理工作條例》的第八條。決定的適用范圍是“對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項?！蓖▓蟮倪m用范圍是“表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神和告知重要情況?！?/p>

決定具有重大性、權威性、約束性和集體決策性，發文單位的權限比較大，地位比較高，更多體現了對“權”的把控，獎懲的重點也體現在對“人”(單位和人員)的獎懲決策結果上。魏興勤、邱晶在《人大任命干部行文用“決定”好還是用“通知”好》中提到，決定體現的是權力機關的活動內容，職權的行駛采取民主集中制，集體討論決定并對其負責。因此，學校擬制的決定文件內容應該是經過黨政會議對重大問題研究討論的結果，通過發文要求下級部門嚴格執行決定的事項。如童豐生《獎懲性決定與表揚批評性通報的區分》中提到的，決定“代表了領導層的權威意志，獎功罰過是其首要目的，教育或警示他人是其次要的目的”。決定屬于下行文，應該由學校黨政辦公室起草。結構包括標題、主送機關、正文、落款和印章，表彰單位和個人較多的可另附件。標題結構為“發文機關+事由+文種”，事由的結構為“關于×××的”。如《國務院關于表彰全國民族團結進步模范集體和模范個人的決定》(國發〔2014〕44號)。主送機關發送給直屬下級部門和單位，不直接發給師生個人和廣泛群體，也不通過張貼等方式宣傳。

正文內容包含決定的目的或緣由，決定的根據和事項，提出要求等。決定正文內容的寫作重在突出作出此決定的裁決機構、依據和結果具有合法性，關注點在單位和個人本身的結果，事跡和決策的過程不需要描述，語言不具有褒貶感情色彩，文字較嚴肅、簡練。在學校實際運用中，用于獎懲時，獎懲的依據都是學校相關制度和獎懲辦法等，這些都應該是經過上級集體討論和表決通過的，有依有據，非個人意志的體現，具有嚴謹性、民主性、合法性和持久性，體現學校依法治校的精神。

通報的本質目的是宣傳教育，表彰和批評性通報是通過正反面的案例啟發群眾的思考，總結經驗和教訓，受到教育或警示。如何讓最廣泛的群眾學習和模范先進的事跡和精神，防范錯誤的事故和警醒麻痹的心理，才是通報發文機關的主要出發點。通報具有廣泛性、宣傳性和教育性。發文機關不一定是做出決策和裁決的機關。通報寫作敘述事跡的詳細信息，突出分析、解剖和總結經驗和教訓，能讓人知其然，并知其所以然。因此，關注重點不僅是受表彰和處罰的單位和個人，更重要在于對廣泛群眾的教育意義和內容上。通報寫作的結構包括標題、主送機關(可省略)、正文、落款和印章。通報的標題寫作與決定結構相同。通報是下行文，主送機關是下級部門和單位，但學校經常為達到廣泛宣傳教育的目的，主送機關可省略。正文內容包含事跡或事故的基本情況，以第三人稱客觀敘述，突出重點，詳略得當；事跡或事故性質的分析、剖析和總結，得出經驗、教訓、啟發和借鑒。語言帶有明顯的褒貶感情色彩，態度愛恨鮮明，不模棱兩可。最后提出希望號召。通報除了文件的形式，還可以同時通過張貼、廣播等形式傳播，因此傳播范圍比決定廣泛，可不限于下級部門和單位；決定一般只能通過文件形式發送，有閱讀對象限制，不可隨意傳播。因此，教務處和學生處對學生的獎懲一般適宜通過通報達到思想政治教育的目的。

通知適用于“發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文?！蓖ㄖ饕鹬甘竞透嬷饔?，學校的管理部門為把獎懲的結果告知師生也有選擇使用通知的。通知屬于下行文，只能通過文件形式主送下級的部門和單位，一般不給個人和泛稱的群體，一般也不通過張貼、廣播等形式直接宣傳通知文件本身，只適宜層層轉發到下級基層組織，通過組織傳達到管轄內的群眾個人，一般要求下級部門和單位執行或知曉，多是事務性的工作和會議安排，只提要求不表達感情色彩，不用于獎懲單位和個人。如果只是要達到決策性、告知性和教育宣傳的功能作用，決定和通報更適合。如果把獎懲結果書面發給學生和家長個人，應該使用什么文種，尚沒有明確的定論，但公文都不適宜給個人發送。獎懲通知書和錄取通知書等與公文的通知不是同一概念，在應用文中如何定義和劃分這類文種以及其效力目前尚不明確。