從生態與政府協同入手把握國家治理能力現代化的嘗試

以傳統眼光來看，似乎“國家治理能力現代化”主要是政府管理能力現代化，然而，隨著我國改革的不斷深入，國家逐漸意識到，“國家治理能力現代化”不僅僅是政府的事，它涉及經濟、政治、文化、社會、生態的協同共進問題，是一個“治理體系現代化”的過程。在這個體系中，經濟、政治、文化、社會、生態共融共生、互補協同，最終達到系統功能最大化。黨的十八大報告提出的“五位一體”總體布局，瞄準的就是經濟、政治、文化、社會、生態文明協同共進，從而實現治理體系現代化、治理能力現代化的目標。在這“五位一體”中，經濟、政治、文化、社會往往容易協同推進，四者通過政府作為中間變量，可以較好地實現協同發展、一體化進步，故而在黨的十八大之前我國就已經多次強調這四者之間的協同與系統化發展。然而，生態問題卻比較特殊。作為一種“環境變量”，以短期眼光來看，它是一只能生金蛋蛋的老母雞，只要更多地從中獲得金蛋，便是充分利用了生態。正因為如此，我國在之前的發展中，不少地方政府都想方設法從生態環境中汲取更多的收益，導致這只“老母雞”遍體鱗傷，嚴重影響了后續發展。黨的十八大第一次將生態文明納入了“五位一體”的國家治理體系現代化總體布局中，切中了我國發展中的關鍵問題。黨的十九大報告強調，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，再次明確了根治生態問題的決心。

然而，切中時弊只是解決問題的第一步，真正要解決問題，還需要有可行的辦法、具體的措施。從我國改革經驗來看，與解決經濟、政治、文化、社會“四位一體”問題一樣，解決生態問題，依然要充分發揮政府的作用，將政府績效與生態進步有機統一、協同起來，使得各級政府在獲得績效的過程中必須將生態保護與改善考慮在內，實現政府生態觀和績效觀的協同共進。

從我國現實來看，我國的生態問題主要產生在西部，畢竟西部是黃河、長江的發源地，也是我國季風的醞釀地。在黨中央的促動下，近年來西部地區各級政府在生態政策制定和執行上做了不少努力，然而從現實頻發的生態脆弱性問題來看，效果并不盡如人意。即便將時間滯后效應考慮在內，很多政策在西部生態脆弱性治理中并沒有實現既定目標。以甘肅省為例，長期以來祁連山局部生態破壞問題十分突出，對此黨中央、國務院多次要求抓緊整改。在黨中央有關部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但祁連地區生態惡化情況并沒有得到明顯改善。2017年，黨中央、國務院有關部門組成中央督查組就此開展專項督查發現：2013年至2016年，甘肅省相關部門在政策落實、監督和問責等績效生成環節上存在諸多問題，導致甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞問題依然突出。

由此可見，即便中央層面環保意愿強烈，甘肅省在履行職責、生成績效的過程中并沒有充分考慮生態保護和改善，未將治理生態脆弱性和發展整體績效相結合，把追求生態績效融入追求經濟、政治、文化、社會等績效當中，真正實現“五位一體”的協同發展。這樣，疑問就產生了：在西部地區“甘肅問題”僅是特例還是普遍現象？其他西部地方政府在獲取績效的過程中到底是如何對待生態問題的？是否把改善生態脆弱性納入了政府績效范疇，妥善處理了改善生態脆弱性與其他政府績效的關系？回答好了這些問題，也就是較好地回答了這些政府是否將生態納入國家治理體系現代化的問題。

南開大學周恩來政府管理學院尚虎平教授、張怡夢博士在其合著的《我國地方政府績效與生態脆弱性協同評估——面向西部45市的探索性研究》一書中，通過搜集經驗數據，運用耦合協同評估模型，在構建生態脆弱性、政府績效評估指標體系基礎上測算西部整體的生態脆弱性與政府績效兩系統耦合協同度，探索性地回答了這個問題。

從他們的統計結果來看，西部生態脆弱性與政府績效處于“高耦合、低協同”程度，也就是說，政府在追求績效的過程中沒有充分考慮、解決生態脆弱性問題，一定程度反映了西部政府績效觀未實現與生態觀的有效協同，說明西部地方政府還未有效將生態納入國家治理體系現代化的范疇內。這很大程度上肇源于生態使命感扭曲、生態績效目標“泛經濟化”、生態政策與經濟等領域政策協同度低等誘因。就此他們建議未來可以從實施生態導向目標責任制、完善生態協同機制和生態評估制度等方面來突破當前窘境。

總體來看，該書在探索將生態問題納入國家治理體系和治理能力現代化的探索中具有較強的理論價值和實踐意義。首先，將信息熵確定權重與采用數據挖掘技術篩選生態脆性評估指標體系配合使用，使得指標挖掘的賦權過程更為科學。其次，首次將生態脆性與本地政府績效的協同作為生態脆性評估的有機組成部分，使得傳統上政府績效評估只測量績效而欠考慮生態協同的弊端得到較好解決，為建設“綠色政府”打下了基礎，為將生態納入國家治理體系打下了初步基礎。再次，開發了中國西部生態脆性評估、生態脆性與地方政府績效協同耦合評估的一般模型，使得評估有了科學依據，這為未來評估各地是否將生態納入國家治理體系現代化提供了初步的工具。最后，在中國首次評估了西部45個地級政府轄區內的整體生態脆性以及生態脆性與該地級政府整體績效的協同度，為國家把握當前生態納入治理體系現代化的現狀提供了實證數據。

作者單位：于文軒，廈門大學、新加坡南洋理工大學；福建廈門361005；Email：yuwenxuan@xmu.edu.cn。