國有企業人力資源預算管理的運行機制與效應

摘要：文章以A地區C民航國有企業為個案，利用“雙層博弈”的分析框架，分析國有企業人力資源預算管理運行機制中“自上而下”和“自下而上”的博弈過程，討論在雙層博弈過程中不同政府部門與國企管理層決策考慮的因素及其對國企人力資源預算管理的影響。研究發現：存在“獲勝集合”的情況下，“兩低于”預算管理機制具有積極作用，部分解決了信息不對稱情況下政府對國企監管難的問題；未來，隨著國有企業與政府部門之間的“獲勝集合”越來越小，“兩低于”預算管理機制的負面作用可能凸顯。

關鍵詞：國企；人力資源預算管理；運行機制；雙層博弈

中圖分類號：F426.61文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2019）11-0053-（13）

Operation Mechanism and Effect of Human Resource Budget Management in Chinas State-Owned Enterprises

——A Case Study Based on the Two-level Game Theory

DUAN Zhezhe

Abstract：Taking the civil aviation state-owned enterprise C in A region as an example，this artide analyzes the“top-down”and“bottom-up”game processes in the operation mechanism of the human resources budget management in state-owned enterprises by referring to the analysis framework of“two-level game”.It discusses the factors of different government departments and state-owned enterprise managers decision-making considerations in two-level game and their impact on human resource budget of state-owned enterprises.Its found that under the circumstance of“win-sets”，the“two below”budget control mechanism has a positive effect，partially solving the problem of the difficulty of the government supervision on state-owned enterprises under the condition of information asymmetry.In the future，the“win-sets”between the state-owned enterprises and government departments are getting smaller and smaller，and the negative effects of budget control mechanism may be highlighted.

Key words：state-owned enterprises；human resource budget management；operation mechanism； two-level game

一、前言：問題提出

國企人力資源預算管理是指現有國資管理模式下，相關政府部門基于各自政策目標，通過設定規制、監督執行、直接談判等方式對國有企業人員預算以及薪酬預算施加影響、管理國有企業人力資源預算結果的過程。“國資委-國有企業”兩級財務預算管理模式（簡稱“兩級”模式）始于2000年出臺的《國有大中型企業建立現代企業制度和加強企業管理的基本規范（試行）》；2007年出臺的《中央企業財務預算管理暫行辦法》對央企建立財務預算管理制度并實行全面財務預算管理提出強制要求，各央企開始全面實施財務預算管理制度；各地方國資管理部門參考這種機制對地方國企進行管理。國企人力資源預算屬于財務預算管理體系的一部分，當前各類國企人力資源薪酬預算管理指導原則為“兩低于”：企業工資總額的增長幅度低于經濟效益（利潤）增長幅度；職工實際平均工資增長幅度低于勞動生產率增長幅度，其中經濟效益的增長幅度主要指企業凈利潤的增長幅度（簡稱為“兩低于”模式或“雙控”模式）。

十八屆三中全會決議明確國有企業管理從管人管事管資產轉向管資本為主，強化國有企業市場主體地位[1]，以“管人事”內容為特點的國企人力資源預算管理體系未來或發生變化。因此，需要剖析國企人力資源預算管理運行機制。然而現有研究一方面缺乏經驗證據，多為理論推導，不能反映國企內部運作，提出的公共政策缺乏循政基礎（Evidence-based）；另一方面缺乏跨部門研究，僅僅研究國資管理部門對國有企業的約束。基于此，本文選取了A地區C民航國有企業進行個案研究，討論國企人力資源預算管理微觀運作機制。A地區是我國最早實行“兩低于”模式的地區，C企業則是該地區最早實施該制度的國有企業；分析該企業人力資源預算管理運行機制，可以為下一步國企改革提供經驗證據。

二、文獻回顧與借鑒理論

目前對國企人力資源預算管理的研究主要有兩個取向：傳統委托代理理論為代表的理論推導，公共政策層面的國企薪酬總額管理機制描述。

（一）委托代理理論

經典的委托代理理論由阿道夫·伯利和加德納·米恩斯于1932年提出[2]；現代意義的委托代理關系的概念最早由Rose在1973年提出，他認為：“如果當事人雙方，存在代理人代表委托人一方的利益行使某些具有決策權的行為時，代理關系就隨之產生了。”[3]委托代理理論認為，由于委托人和代理人之間存在“目標并不完全一致；信息不對稱；責任不對稱”[4]，便很可能導致代理人在沒有合理有效的制度安排下最終損害委托人的利益，造成了“代理成本”。國企面臨多層委托代理問題，林毅夫指出：“國有公司與私有公司在‘委托-代理的層次上沒有實質性差別，從信息流動與監督的角度看，多層‘委托-代理關系與私有企業內部科層制度中的多個階層的情況十分相近。”[5]

經過多輪國企改革，盡管國資委國有企業的管理權限非常集中，“實際上隸屬于各級政府的各種部門都不同程度地參與國有資產產權的管理，致使國有企業不同程度都存在多頭管理問題”[6]。不同委托人目標沖突[7]，國有企業人力資源預算管理過程中國有企業管理層面臨多任務委托代理（Multitask Principal-agent）管理難題[8]。如果單一代理人接收到來自多個委托人相互沖突的偏好，代理人將面臨困境；理論上有兩種方法可以解決由此產生的混淆：委托人可以協調解決委托人之間的問題，也可以讓代理人優先考慮委托人各自偏好。從委托人的角度來看，后一種策略充滿了問題，因為代理人可能會對主要委托人作出回應，而忽視其他委托人的偏好。為了提供一個統一的信號，國有企業的多個委托人需要先解決他們自己的集體行動問題，然后向代理人提供一致性的指示。其中一位委托人可能擔任領導委托人角色（或由他人指定），其他委托人可以跟隨主要委托人向代理人提供指示。如果沒有這種機制，代理人作為一個集體將會遭受代理損失[9]。學者們認為委托人通過國有企業薪酬總額預算制度可以讓代理人能夠及時披露內部信息，減少委托人與代理人之間的信息不對稱情形，從而可以讓“各層次代理人的目標協調一致，有效地降低各層代理成本，提高企業整體的管理效率，實現企業價值最大化”[10]；也可以健全完善國家預算體系[11]。總體而言，不管是委托代理、多層委托代理以及多任務委托代理理論研究對象局限在政府部門與國企互動，對外部壓力如何影響企業內部運作缺少關注。

（二）薪酬總額管理

學界對國有企業薪酬總額管理有兩種研究路徑：第一，政府干預派的學者認為薪酬總額管理是遏制壟斷國企高收入的方式，是國家宏觀調控制度之一[12]。中央企業薪酬總額管理制度始于2008年國有企業改革實踐，民航國有企業屬于第一批試點單位；2010年頒布的《中央企業工資總額預算管理暫行辦法》在央企全面實施薪酬總額管理機制；地方國有資產管理部門也紛紛效仿，頒布地方層面的國有企業薪酬總額管理辦法。薪酬總額管理研究集中在現有管理步驟、作用及弊端：楊小敏從企業的角度對工資總額的預算管理的內容、步驟以及在操作中應該注意的問題進行論述[13]；王一農從國資監管機構的視角出發，分析了四川國有企業工資總額預算管理的提出、實施和受限，分級、分類、分層級的管理方式[14]；賈理奇與廖輝分析了國有企業人工成本調控管理的現狀及問題，在剖析國有企業特征和國家對國有企業工資總額管理政策導向的基礎上，針對出現的問題提出了解決思路[15]；高建設對中航工業進行的工資總額預算管理模型進行了利弊分析，認為工資總額管理在提升人力資源使用效率、提高綜合經濟效率、調整內部分配結構與秩序方面以及強化企業內部管理方面有積極作用，而在員工收入增長預期、人員結構以及企業積極性方面有消極影響[16]。總體而言，他們普遍支持對國企薪酬總額進行管制，支持“法國政府限制國有壟斷企業‘雙高的手段……縮小了行業間的收入差距……我們應該借鑒西方發達國家管理國企工資福利的經驗，形成中國版本的工資總額預算管理模式”[17]。

第二，市場派學者從理論上批評工資總額管理的缺陷，認為是壟斷與腐敗造成了國有企業高工資，解決的良方應該進一步推行公司治理改革[18]。他們認為：薪酬總額國企工資總額決定機制仍保留著行政手段的色彩，形成了國企職工工資的“半市場化狀態”[19]；由于工資總額的限制和現有職工工資水平的提高，國有企業不愿增加新的雇員，這可能是2002年以后國企就業總額在城鎮就業總額中比重下降與壟斷企業高工資導致職工工資收入差距擴大的主要原因[20]；國企職工工資總額的剛性特征對國企要素錯配和效率損失的影響[21]。

總體而言，這些研究對象都是國資管理部門，而實際上民航國有企業管理團隊作為代理人編制人力資源預算時面臨國資管理部門、人力資源與社會保障部門以及民航總局等三個委托人的“共同代理”的問題。國有企業經營團隊在編制人力資源預算時除了要應對外部政府部門的制約，也面臨了下屬公司內部博弈的挑戰，以往的文獻對內部的博弈關注不夠。基于此，本研究提出了新的研究視角：雙層博弈，將共同代理與內部博弈納入統一分析框架。

（三）研究新視角：雙層博弈（Two-level Game）

本文在現有理論的基礎上，采取美國哈佛大學政治學教授Putnam在1988年提出的“雙層博弈”分析框架。該框架主要用于分析國際談判中國際政治與國內政治的互動[22]。雙層博弈理論假定首要的談判者同時在國際和國內兩個層次上進行互相關聯的博弈，出于解釋的目的將國際談判簡化為國際談判和國內批準兩個階段。以圖1為例，在國際層面，X、Y分別代表二個談判國家，且假定兩國之間的談判于一種“零和賽局”（Zero-sum Game）的模式，雙方的最大利益介于XM與YM之間，其中一方所得即為另一方所失，而在XM與YM之間的區域為兩國談判的議價區間，X1與Y1代表兩國國內人民所能接受的最低談判底線。因此，兩國之間的談判結果若能介于X1與Y1之間，則表示談判結果為雙方人民所接受，惟假設Y國為了本國利益而設定談判議價區至Y2，且能為X國所接受，則Y1至Y2范圍內的談判利益為Y國所得；Y3則可視為Y國設定議價區，此時Y3與X1間毫無交集，極有可能導致談判破裂局面。因此，“獲勝集合”是動態的變化，它須視本國談判代表在進行談判時，各自擁有談判底線與影響[23]。

民航國有企業人力資源預算管理機制存在類似的過程：一方面，存在兩個層面的博弈，國有企業（集團）經營管理團隊作為代理人與民航總局、地方國資委及人力資源社會保障部門等多個委托人的博弈；國有企業（集團）公司與下屬各個單位存在編制與薪酬預算的博弈。另一方面，民航國有企業人力資源預算管理受到外部的民航國有企業規制的制約，還受到下屬公司保障能力制約。

三、民航國有企業人力資源預算管理運行機制——多目標雙層博弈模型

國企高管代表政府管理企業，他們的行為方式體現著各級政府的意志；國企高管比照公務員的規則進行升遷、獎懲和調動；對這種現象，學界將其定義為國企高管的“政府化”[24]。這種模式同樣適用于國內民航國有企業，管理層在人力資源預算管理受到勞動部門、民航總局以及國資管理部門的多重影響。

如圖2所示，民航國有企業人力資源預算管理運作機制存在兩個“自上而下”與“自下而上”的過程：一方面，多重目標“自上而下”傳遞給各下屬公司及其完成目標情況“自下而上”回饋的過程。另一方面，不同政府部門的目標會對民航國有企業人力資源預算編制及結果造成直接影響，從而形成了人力資源預算“制定-上報-批準”的“自下而上”過程，以及在總的預算形成后“確定-分配-實施”的“自上而下”過程。

（一）“第一層博弈”（“外部博弈”）——民航國有企業（集團）VS國資委

第一層博弈主要是民航國有企業（集團）與國資委之間，博弈主要內容是薪酬總額、人均薪酬以及人員編制總數。盡管民航國有企業（集團）與國資委之間存在隸屬關系，但是國企還面臨勞動管理部門以及民航管理部門設定的社會目標、安全服務目標的壓力。因此，民航國有企業（集團）往往借助于其他部門的權威以及信息不對稱的優勢與國資委進行預算博弈。

1.外部限制及博弈主體

第一，以各級國資委為代表的國資管理部門，他們以國有資產保值增值為核心目標，主要通過“兩低于”模式實現。國資委除了促進國資增值之外還有國企增效、職工增收的目標，在“兩低于”原則之外還有效益優先、兼顧公平的原則。地方國資委的這一模式在早期確實調節了行業收入差距，長期則存在僵化與目標異化：“國資管理部門，國資委履行出資人職責，其主體性質必然異化為追求自身利益的經濟實體國資委為體現其經營能力和業績，片面追求盈利，很難正確處理國有資產經濟效益和社會效益之間關系”[25]。事實上，“兩低于”模式過度強調效率與利潤掛鉤，而較少考慮民航行業特殊性，C企業所在行業收入與利潤存在周期性虧損規律：當企業客貨吞吐量超過現有規模的承載能力時，企業就必須擴大自身規模即進行改建和擴建；改、擴建后，企業總成本費用會出現跨越式的上升，而企業的總收入并不會同比例地增長，企業此時會出現虧損；當企業的客貨吞吐量隨著改、擴建提高而上升后，機場又會進入下一個盈利階段；當機場規模無法滿足客貨吞吐量的要求后，則企業需要繼續進行改、擴建，從而形成“盈利-擴建-虧損-盈利”周期規律。

現有的管理模式下，出現虧損則意味著民航C企業在某一時期在薪酬總額以及平均薪酬方面的不增長，但是民航國有企業的業務量卻不斷上升帶來實際人員預算需求不斷上升。C企業管理層面臨業績考核壓力在人力資源管理策略方面有三個選擇：第一，延長在崗員工總工時；第二，增加非合同制員工的用工數量；第三，提高在崗員工作業效率。策略三意味投入技術、創新以及資金，投入周期長，難度系數大，短期內大額資金投入會影響當期C管理團隊的經營業績；而這一地區國資管理部門對國有企業經營考核指標進一步強化了短期經濟利益的目標并與國有企業經營團隊的薪酬掛鉤（該地區國有企業經營團隊考核指標一共120分，利潤總額指標40分，凈資產收益率指標50分，經濟增加值指標20分，分類指標10分①）。理性的、有任期限制的C企業管理層較少愿意采用第三種方案，而普遍采用前兩種方案。C企業管理層關注短期產出，并進一步路徑依賴[26]，從而造成C企業在崗員工的年在崗總工時不斷攀升，外包、實習生以及勞務派遣員工人數占總用工的比例不斷攀升。

第二，民航運行安全以及民航服務質量是民航總局（業務管理部門）的主要目標，側重安全目標，要求民航企業的人員預算增加比例等于或高于業務量增長。民航總局將安全與服務目標的壓力傳導給各民航國有企業，較少考慮企業用工成本，試圖讓民航國有企業人員配置相對寬松，保持較高的安保水平；還要求民航國企積極應對公眾期待作出服務承諾，提高服務水平，民航國企面臨提高人員編制總數的壓力。民航總局主要控制手段是制定不同崗位的人員配置標準，并且監督實施，民航總局1994年制定實施一系列標準：《民航運輸航空空勤人員定額定員》《民用航空器維修人員定員》《民用航空運輸服務人員定額定員》《民用航空機場旅客服務人員定員》《民用航空機場保障設施人員定額定員》等九項標準。受到“9.11”事件影響，國內民航業對保障安全日益重視，在2002年制定實施《民用航空安全檢查人員定額定員》，并于2011年修訂了這一標準，發布了《關于印發<民用航空安全檢查人員定員定額（試行）>的通知》（民航發〔2011〕65號），以及2014年2月在試點基礎上考慮民航企業的運行成本實施了《民用航空運輸機場航空器區域監護管理規定》。除了制定標準外，民航總局每年定期對各機場進行“安保檢查”，核實安保相關崗位（包括安檢與護衛崗位）人員配置情況進行獎懲，影響了C企業管理層年底考核績效。

隨著民眾對服務質量要求的提升，民航總局還制定了《民航旅客國內運輸服務管理規定》，要求民航國有企業對社會公眾進行服務承諾，這種服務承諾的標準往往高于基本服務的要求。如天津機場“對外服務承諾25條”中對“停車場、安檢、辦票、聯檢”等方面提出了服務時間承諾，如辦票業務中“國內航班：95%的頭等艙、公務艙旅客辦理乘機手續排隊及辦理時間不超過5分鐘；95%的經濟艙旅客排隊及辦理時間不超過10分鐘（春秋航空除外）”，均提高了現有保障服務標準。C企業基于相同的邏輯，與駐場單位共同推出了對外服務承諾“35條”，由于民航國有企業的業務增長均為自然增長，即使在標準不變的情況下，民航管理部門要求民航國有企業的人員預算增長比例也大致與業務增長比例同步。這些標準也成為民航國有企業（集團公司）向國資管理部門博弈增加薪酬預算總額的主要理由之一，是各下屬公司與集團公司進行人員預算博弈的重要依據。

第三，勞動部門主要是指人力資源社保保障部門以及勞動監察、仲裁部門，他們追求勞動者權益、同工同酬、嚴格控制總工時等社會目標。勞動部門主要通過法律法規以及對法規的監督執行來確保目標的實現，對民航國有企業人力資源預算的限制主要體現在三個方面：

一是對不同用工結構在比例上進行限制。民航國有企業解決不斷增長的用工需求與薪酬總額限制的矛盾，一度大量使用勞務派遣與實習生，該地區若干民航國有企業的用工比例中，勞務派遣與實習生之和超過50%。勞務派遣與實習生用工的濫用不僅僅表現在民航國企中，2009年人力資源和社會保障部有關負責人介紹，“勞動保障監察執法中發現，勞務派遣用工數量增加，一些用人單位規避用工責任和義務，濫用勞務派遣，同工不同酬等問題較多”，實習生主體則是打著“頂崗實習”的中專或職業學校的學生大軍，他們從事著與工人完全相同的工作，卻拿著可能低于正常的薪水[27]。近幾年隨著勞動者權益保護意識的提高，政府開始對濫用的形式進行規范。2014年3月1日實施的《勞務派遣暫行規定》第四條規定，“對用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數量，使用的被派遣勞動者數量不得超過其用工總量的10%”，2016年4月11日頒布的《職業學校學生實習管理規定》第九條規定，“實習單位應當合理確定頂崗實習學生占在崗人數的比例，頂崗實習學生的人數不超過實習單位在崗職工總數的10%，在具體崗位頂崗實習的學生人數不高于同類崗位在崗職工總人數的20%”。為了防止勞務派遣超過法律規定控制比例，C企業降低勞務派遣用工比例而提高實習生的用工比例①。

二是管理非勞動合同用工形式的薪酬水平。勞務派遣以及實習生用工與民航國有企業合同用工在薪酬上的差距是該企業大量使用勞務派遣與實習生的主要原因，現有規制要求勞務派遣員工與同崗位的合同制員工“同工同酬”，改變以往的“同工不同酬”所帶來的社會矛盾。2016年《職業學校學生實習管理規定》對實習生工資進行了規范：“原則上不低于本單位相同崗位試用期工資標準的80%”。現有法律規則提高了兩種用人方式成本，給C企業的薪酬總額提升帶來壓力。

三是規范在崗總工時，防止工時超標。如前所述，民航國有企業面對用工需求的壓力，普遍使用另外管理手段來延長員工在崗時間。民航行業實行的是綜合計算工時，在總工時上受到《中華人民共和國勞動法》第四十一條：“因特殊原因需要延長工作時間的，在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過三小時，但是每月不得超過三十六小時”的限制。民航總局為了保障民航行業航班保障存在間歇的特定，在1995年向當時的勞動部門函商后頒布了《關于印發民航實行不定時工作制和綜合計算工時工作制暫行辦法的通知》（民航人發〔1996〕81號），為目前民航國有企業進行在崗工時折算、讓在崗月工時突破202小時提供了法律依據。

2.博弈過程——“獲勝集合”的動態變化

博弈中不同委托人的追求目標存在差異：國有資產管理部門希望薪酬總額預算越少越好，人均薪酬越低越好，人員預算越少越好。民航管理部門則希望人員總數預算越多越好。勞動管理部門所追求的不同用工形式的比例需要合理，“同工同酬”，防止疲勞作業，人員預算總數、薪酬總額越多越好，人均薪酬越多越好。民航管理部門與勞動部門約束成為民航國有企業與國資委進行博弈的重要依據。

“兩低于”模式解決了國資部門管理國有企業面臨部分信息不對稱的難題。民航行業既是高度壟斷行業，也是高度管制行業，民航行業的各項收費都被高度管制，民航國企收入增長與業務量增長同比例增長，收入及利潤的變化相對固定。國資管理部門作為委托人對代理人民航國有企業管理團隊的努力程度以及勞動效率指標很難進行微觀監管，但是通過“兩低于”模式，每年談判與重復博弈，可以促使國有企業管理層通過不同方式提升作業效率。以圖3進行說明，博弈過程是長期重復博弈的過程：YM代表國資委談判底線，是指基于國有資產保值增值的利潤目標所設定的最多能給予C企業的年度薪酬總額。由于民航國有企業的業務量及利潤增長率相對穩定，因此，我們假設國資委能夠薪酬總額底線在圖中相對位置不變（不同年份代表的薪酬總額的數字并不相同）；Xm代表民航國有企業的底線，是指基于勞動部門（月在崗總工時最高202小時、不同用工身份比例及薪酬水平符合法律規定）、民航管理部門（在崗人員總數滿足安全、服務標準）以及公司內部管理情況（公司整體作業效率）所設定的最少的年度薪酬總額。動態的博弈過程如下：

（1）早期“獲勝集合”空間比較大，談判容易達成

該地區“兩低于”模式始于1995年《A市國有企業工資總額管理暫行辦法》的規定；勞動部門對勞務派遣用工比例及薪酬在2014年之前并沒有太多限制，2015年之前對實習生用工沒有太多限制。因此，在1995年到2015年之間的時間內，C企業解決實際人員預算與業務量同比例增長、薪酬總額增長低于業務量增長比例的矛盾的方式是通過大量使用勞務派遣與實習生的方式，來保證現有在崗員工的薪酬水平。實際上，早期民航國有企業業務并不爆滿，人員配置相對寬松，整體作業效率①非常低下，在崗平均總工時也普遍低于2000小時/年，該民航國有企業的國有企業薪酬總額實際底線為X1，與YM有比較大的交集，早期“獲勝集合”（Win-Sets）的空間非常大，雙方相對容易達成協議。

（2）近期矛盾上升，談判成本非常高

由于實際人員預算與業務量同比例增長，薪酬總額增長低于業務量增長比例的矛盾長期存在，隨著時間的推移，民航國有企業所有部門在崗工時不斷攀升，不斷接近勞動部門管理的底線（見表1）。C公司作業效率也普遍接近高位水平，達到65%。隨著對勞務派遣員工與實習生用工薪酬水平的強制規定以及國資委“兩低于”模式，C企業管理層為了業績指標凍結了員工正常漲薪計劃，從而出現了公司利潤增長良好而員工薪酬不增長的情況。這一時期使得該民航國有企業的薪酬總額實際底線為X2，與YM有較小的交集，“獲勝集合”（Win-Sets）的空間非常小，談判的激烈程度會上升，這一時期甚至出現了公司董事長親自參與國資委的薪酬談判的情況。

數據來源：根據調研公司2012-2015年人力資源部門年報整理而成

（3）未來，不同政府部門目標出現沖突，民航國有企業陷入選擇困境

比例差距的結構性矛盾讓民航國有企業的薪酬總額實際底線為X3，與YM沒有交集，不存在“獲勝集合”（Win-Sets）。這一時期談判的激烈程度會繼續上升，理論上博弈無法達成協議。在現實中會出現兩種情況：第一，公司經營業績增長與員工激勵不足。出現公司利潤正常增長、員工薪酬還下降的情況，該企業員工薪酬競爭力不斷下降，員工離職率攀升。甚至部分崗位出現用工荒，例如該企業的服務部門的裝卸、客艙清潔等崗位均出現常年招聘、常年缺編、常年超時工作等情況；安保部門與服務部門的月在崗總工時在2020年左右也會達到240小時/月，達到勞動部門設定的在崗總工時上限②。第二，不同的目標出現沖突，民航國有企業可能出現違規違法的情況。C企業濫用民航人發〔1996〕81號文，進一步延長員工在崗總工時，安保部門、服務部門人員配置低于民航總局要求最低標準。

（二）“第二層博弈”（“內部博弈”）——民航國有企業（集團）VS各下屬公司

第二層博弈的主體是民航國有企業（集團）與各下屬公司（可以分為安保、服務及經營三類部門）。因此，C企業在與國資委博弈確定薪酬總額后，與下屬公司博弈的重點在于分配薪酬總額，確定各下屬公司的人員編制預算；如在第一層博弈中所提到公司的作業效率也是影響第一層博弈中（集團）公司底線的重要因素，公司整體的作業效率其實是第二層博弈的結果。從這個意義來講，國有企業人力資源的“外部博弈”也受到“內部博弈”的制約。

1.內部制約

民航國有企業（集團）：集團公司在與國資委博弈之前的博弈受到了外部監管主體的制約與內部下屬公司作業效率的制約，民航國有企業需要平衡經濟、安全及服務目標；與國資委博弈之后，確定了薪酬總額，C企業的制約因素是在現有的薪酬總額情況下，如何平衡服務與安全目標，以及人員在不同部門如何配置。

下屬單位：在現有的監管體系之下，呈現出兩類不同的選擇傾向：第一，非政府管制定價類別的經營部門作為“利潤中心”，每年都會設定利潤指標，這些下屬公司的人員編制主要隨著市場業務情況的要求而變化，甚至為了完成利潤指標延長員工在崗工時，延緩補充人員計劃，如表1所示，經營部門在崗工時在2012年度就已經達到法定最高限度。第二，政府管制部門人員預算過度配置。民航行業作為高度管制行業，安保及服務業務的價格受到《民用機場收費改革實施方案》（中國民用航空總局中華人民共和國國家發展與改革委員會民航發〔2007〕159號）的規范，這兩塊業務基本屬于虧損狀態，且所需人力資源幾乎占了C企業整體人員配置的2/3。民航總局頒布的人員配置標準也集中于這些部門，這些配置標準成為下屬公司與（集團）公司進行博弈的重要因素。安全與服務部門不承擔創造利潤以及成本考核壓力，承擔了安全與服務考核任務，容易患上組織發展帕金森病，傾向于超過正常標準配置人員[28]。此外，民航總局對安保部門與服務部門的管理還存在差異，近幾年對安保部門的監管更為嚴格。2011年頒布實施的《關于印發<民用航空安全檢查人員定額定員（試行）的通知》（民航發〔2011〕65號）對安保崗位人員總數、通道通過平均人數、通道人員配置標準以及崗位資質等都有具體規定，納入了民航總局日常監管活動中，民航總局利用行政手段與經濟處罰手段讓C企業在人員配置上遵守相關標準。基于這些限制，C企業人力資源配置優先排序為：安保部門>服務部門>經營部門。

2.博弈動態變化

C公司實行統一薪酬制度，集團公司與下屬公司博弈的重點在人員預算，具體過程如圖4所示：Xm是指民航國企（集團）能夠給予下屬公司的最大人員預算（在人均薪酬一定的情況下，薪酬總額與人員預算一致），Zm則是下屬公司在遵守民航總局的人員配置標準、勞動部門最大總工時情況下以及最大作業效率情況下最少的人員預算。與第一層的博弈動態變化邏輯一致，在早期存在比較大的“獲勝集合”，近幾年則空間比較有限，未來則存在沒有“獲勝集合”的情況，談判的激烈程度也會越來越激烈。近幾年，公司管理層召開的預算協調會議越來越頻繁，成為該公司年末高管團隊辦公會議的重要主題。民航國企（集團）公司的角色在第二層博弈中發生轉變，由第一層代表“民航管理部門、勞動部門”的立場轉變為代表“國資委”的立場，國資管理部門成功將經濟壓力下移。

四、總結

對于政府在經濟發展中的作用，學者們基于不同的假設前提，先后提出了“扶持之手”和“掠奪之手”[29]。“扶持之手”假定政府追求的目標是社會福利最大化，目的是為了糾正諸如壟斷定價、外部性、失業、不完善的企業信貸等市場失靈的問題。“掠奪之手”則假定政府追求的目標并非社會福利最大化，而是自身的私利[30]。國有企業人力資源預算“兩低于”管理模式及運行機制有兩個方面的作用：早期產生積極作用，“扶持之手”調整了壟斷行業收入過高問題；未來負面影響可能凸顯，地方政府“掠奪之手”讓國企管理層可能過度追求短期利益。

（一）存在“獲勝集合”——扶持之手

早期階段，存在“獲勝集合”，現有管理模式讓地方政府扮演“扶持之手”角色，部分解決了政府與企業信息不對稱情況下的監管難，實現了政府各部門不同的政策目標，有積極作用。

首先，經過近20多年重復博弈，國有壟斷企業的高工資高福利低效率的問題得到了初步解決，C企業作業效率以及勞動效率指標目前均處于行業領先位置。

其次，政府扮演調節行業收入分配的功能，解決了部分國企平均薪酬偏高問題，縮小了不同行業間的收入差距。民航行業20世紀90年代甚至21世紀初確實屬于高收入行業。在“兩低于”模式之下C企業的薪酬水平的競爭力呈現逐年下降的趨勢。根據測算，到2020年左右，該企業的平均薪酬水平將與該地區社會平均工資持平，并且未來將持續低于社會平均薪酬。這一結論也否定了市場派學者認為薪酬總額管理會扭曲勞動力市場價格的推論，原因在于市場派僅僅考慮了監管部門國有企業人力資源薪酬預算的管理需求，忽視了其他部門對預算的影響。

最后，政府部門實現政策目標壓力順利下移。經過“雙層”博弈的過程，政府各部門的政策目標轉移給國有企業各級經營管理團隊，迫使國有企業經營團隊努力工作，并且平衡了政府各部門的政策目標。

（二）不存在“獲勝集合”——掠奪之手

隨著時間推移，未來可能不存在“獲勝集合”，容易產生負面效果。C企業內外部的制約條件都達到政府相關部門管制標準的上限，導致出現政府經濟目標與社會、安全及服務目標未來會出現沖突；“兩低于”模式的負面效應凸顯，制度慣性導致地方國資管理部門扮演了“掠奪之手”的角色。地方國資委的以利潤為中心的“兩低于”管理策略，通過對國有企業經營管理者績效考核指標的設定以及地方組織部門對晉升指標的設計，一方面，讓管理團隊與地方政府的這一目標一致，國企管理層提高個人收入和晉升目標與地方國有資產管理部門目標一致；另一方面，導致企業關注短期經濟目標，對人力資源、技術創新等長期投入不足[31]。為了解決人力不足與薪酬總額管理矛盾，國企人力資源管理亂象凸顯：

第一，濫用非合同制用工，扭曲考核指標。我國國企的用工形式包括正式合同工、勞務派遣、實習生以及勞務外包等，當前我國不同用工形式社保繳交基數差異較大，使很多國有企業極度偏好“勞務外包”“勞務派遣”等用工形式。除了用人成本外，國企管理層人力資源考核，如工資成本、全員工效、勞動生產率、人均利潤等相對數指標并不包括“勞務外包”“勞務派遣”。因此，民航類、煤礦類等國有企業管理層大量采用“勞務外包”“勞務派遣”，這些企業管理層的考核指標也有上佳表現，虛增職工的績效薪酬[32]。

第二，延長員工工時，長期忽視提升作業效率的培育。C企業投入大量資金建設運行豪華的航站樓，忽視內部管理質量、效益，弱化了組織創新、技術創新等，例如一線崗位調度排班手工調動模式20年沒有更新，嚴重影響人員調配效率。地方國資委為代表的地方政府基于經濟目標，考慮制度慣性的因素，與民航總局、人力資源和社會保障部的安全、服務、社會目標相沖突，作為獨立的利益主體，地方政府這只“看得見的手”可能成為一只“掠奪之手”。“掠奪之手”削弱民航國有企業的長期競爭力，造成業務量不斷增長，一線員工作業工時過長，激勵政策越來越僵化，員工得不到有效的激勵，企業管理難度加大，形成人才逆淘汰機制[33]。可以預期，C企業未來面臨巨大的管理風險與法律風險。

本研究為個案研究，是否可以將“雙層博弈”模式拓展到其他國企？在現有管理模式下，其他地方的國有企業“獲勝集合”處于哪個階段？這些成為未來可以拓展的研究方向。

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基金項目：國家自然科學基金“團隊心理社會安全氛圍干預作用下多源信任對護理人員工作投入的影響研究”（71502148）。

作者單位：段哲哲，深圳大學城市治理研究院；廣東深圳518128；Email：515895440@qq.com。

①國資委. A地區所屬國有企業負責人年度經營業績考核辦法，政府文件。

①目前很多國有企業為了規避勞務派遣比例的限制，實行“真派遣，假外包”的形式，繼續變相使用勞務派遣，規避法律監管，此種情況不在本文中進行討論；我們假設民航國有企業嚴格遵守國家相關規定，不存在“真派遣，假外包”的情況。

①作業效率又稱工作飽和度，是指有效作業時間/在崗作業時間，是衡量操作崗位作業效率的重要指標。

②測算方法在筆者《雙控模式下民航國有企業人力資源管理策略選擇》一文中使用了系統動力學模式進行了詳細測算。