地方部門預算管理改革新思路
——以某市預算部門M局為例

□申宇冰 鄭紅梅

一、引言

黨的十八大以來，按照黨中央、國務院有關部署和預算法規定，財政部深入推進預算績效管理改革，大力推動各項管理制度和改革措施扎實落地，取得了較大進展。目前，我國基本建立起一般公共預算績效管理體系，地方財政均根據自身情況不同程度地推動著當地預算績效管理工作進程，為優化資金使用效率發揮積極的作用。但是，縱觀目前的績效管理整體表現情況，普遍存在著績效目標不明確，績效指標不夠量化、細化等問題，從而影響了績效評價的結果。究其原因主要是預算部門體制、機制不順，預算部門人員績效思想認識不足等問題，導致部門預算管理不到位，操作不規范、進展不均衡。因此，必須加大部門預算改革的力度，推進部門預算改革向更深層次發展，實現預算管理與績效管理一體化，最大程度的實現全面實施預算績效管理的核心價值。本文以某市預算單位M局的績效管理為例，分析影響績效管理的原因，提出地方部門預算改革的思路。

二、M局部門預算績效管理案例解析

（一）基本情況

某市預算部門M局的所有經費均通過所屬市財政部門申請，而此項部門支出早已列入了市經常性項目。每年所申請的經費金額，由M局根據自身情況，核定第二年的基本支出預算和項目支出預算金額，確定金額后，向其所屬市財政部門申請。

盡管經費以一個大項目的形式撥付，但根據上級部門要求，在實際的預算申請和執行過程中，均分為基本支出和項目支出兩部分分別計算。

（二）部門預算情況

1.2016、2017年收入支出情況

根據M局2016、2017年收入支出總表，具體情況如下：

2016年M局年初結轉結余100.75萬元，年初預算安排1904.9萬元，預算調整1602.98萬元，支出決算3047.44萬元，年末結余561.19萬元。2017年M局年初結轉結余561.19萬元，年初預算安排2728.80萬元，預算調整3185.46萬元，支出決算3523.95萬元，年末結余222.70萬元。2016、2017年預算安排及支出具體情況見表1、表2。

表1 2016年M局部門經費支出預決算情況

表2 2017年M局部門經費支出預決算情況

2.2018年預算執行情況

2018年M局部門整體財政收入決算3358.87萬元，支出決算2688.64萬元（基本支出931.86萬元，項目支出1756.78萬元），預算執行率80.05%。具體執行情況詳見表3。

（三）M局部門預算績效管理情況

2018年度M局財政資金支出共計2688.64萬元，為部門整體履職取得顯著效益奠定了資金基礎。其中：用于人員經費和公用經費的基本支出共931.86萬元，占部門財政資金總支出的34.66%，其主要績效體現為保障機構運轉正常、行政服務等級良好；用于行政事業類項目支出共1756.78萬元，占部門整體支出65.34%，其主要績效體現為重點工作的產出和效益，保證了M局工作的質量。

總的來看M局的整體績效管理取得了一定成績：一是在職人員控制率為73.58%，人員編制的控制數較好，公用經費控制率、“三公經費”控制率、政府采購執行率控制得當；二是部門重點工作目標完成率達100%，“三基建設”被市三基建設評價組評為優秀等次；三是部門整體履職取得明顯效益，特別是在購買了安保、物業等服務后，為10家單位解決了在外租房的難題；四是部門整體績效滿意度較高，部門工作人員滿意度為100%，社會公眾滿意度為92.27%。但是，該部門在調整預算、結轉結余、資產管理等方面仍存在不足，一定程度上影響了M局應有的績效分值和等級水平。主要指標得分具體見圖1：

圖1 關鍵指標績效評價得分圖

（四）M局部門預算績效管理存在的問題及分析

1.以工作計劃替代績效目標，績效目標未細化、量化

預算部門在編制部門預算和調整預算時，應當按照財政部門的相關要求編制預算績效目標。預算部門M局只有工作計劃，未見績效目標申報表，工作目標不是績效目標，其指標沒有細化、量化。究其原因主要是單位工作人員思想上對績效目標重視不夠，工作上對績效目標填報不熟，特別是對績效目標的細化量化還不會操作等。這一問題影響了預算部門M局的績效管理，也在一定程度上影響了部門整體支出效益水平。

表3 2018年M局預算執行情況

2.預算調整率較高，預算編制精準度不高

2018年預算部門M局年初預算數1756萬元，調整預算數為3136.17萬元，預算調整數1380.17萬元。調整項目主要有：①結轉了上年結余資金130.1萬元；②2018年漏編了預算經費71.2萬元；③為所屬事業單位計劃內臨時用工支出經費297.8萬元；④為所屬自收自支事業單位職工養老保險所需經費申請了296.9萬元等。調整預算的部分原因為上級臨時交辦的任務，存在一定的客觀性，除去客觀因素影響之外，預算調整率為52.04%。超過《預算法》中規定預算調整比例的要求，預算調整率較高?？梢?，M局的預算編制較隨意，沒有起到預算編制應有的控制效果。究其原因，一是認識不到位，沒有充分認識預算在部門績效管理中的重要性，從而使預算控制成為形式；二是預算編制基礎管理工作沒有做好，編制基礎的可靠性、完整性落實不到位。

3.結轉結余率偏高，超過上年結轉結余金額較大

2018年預算部門M局結轉結余為670.24萬元，結轉結余率為19.95%。2017年結轉結余資金總額為222.70萬元，與2017年相比結轉結余變動率為200.96%，2018年結轉結余金額偏高。如，市領導周轉房租賃和運行費預算89萬元，實際支出31.24萬元，結余57.76萬元；執勤執法車經費預算95萬元，實際支出39.45萬元，結余55.55萬元；公用住房預算50萬元，實際支出12.57萬元，結余37.43萬元；預算的臨時工工資與自收自支單位養老保險均偏高，預算分別為297.8萬元和296.9萬元，結余分別為107.4萬元和90.49萬元等。究其原因，一方面是預算編制時沒有深入分析上一年的預算執行情況，使預算期編制的預算與客觀實際不符；二是預算執行控制不夠到位，項目支出沒有很好規劃，影響了部門整體的支出效果。

4.預決算不匹配，預算信息公開情況與部門決算報表數據不符

M局在2018年公布的數據中，年度部門決算報表中部門決算相關信息統計表“支出合計”預算數應為256.3萬元，表中填寫為“200萬元”；部門預算信息公開情況上顯示2018年M局政府采購服務預算“無”，在2018年度部門決算報表“政府采購表中”所示政府采購預算為208.7萬元；部門預算信息公開情況表所列示單位構成與預算包括本級、下屬5家事業單位和4家自收自支單位；決算表上所示人員編制僅為本級及下屬5家事業單位，共106人（減去編辦劃撥的5人）等。出現這些問題的主要原因，一是局內預算部門之間缺少內部溝通和協調，出現數據不匹配；二是預算編制審核沒有起到應有的作用，審核成為流程。

三、深化地方部門預算管理改革的新思路

通過對M局預算執行情況分析得出結論，引起績效管理結果不佳的重要原因是預算管理不到位。因此，引發了以下深化地方部門預算管理改革的思路。

1.深入部門預算改革

（1）財政管理體制是社會主義市場經濟體制的重要組成部分。加快財政管理體制改革，使財政資金圍繞部門形成一個管理、使用、監管的閉環運行體系，提高資金的使用效益。

（2）細化預算編制，減少預算追加和調整，降低預算調整率，提高預算執行率，降低結轉結余，加強資金撥出的管理以及效果，提高資金使用效率。

（3）完善項目庫、加強標準建設，防治財經法紀的現象出現，使預算安排資金能夠落實到具體項目，防止資金被擠占、挪用，從制度上和管理上促進廉政建設。

2.繼續完善預算分配制度

截止目前，預算分配制度還處于初級階段，應該進一步繼續加以完善相關制度。

（1）目前，地方部門已經實現了定員定額標準，要在完善現有方法的基礎上，實現實物費用定額標準，積極探索出實物定額與預算撥款定額相結合的標準，實現人員管理、資產管理與預算改革管理緊密相連，提高預算分配的公平性和科學性。

（2）預算要區分部門。對于公益一類事業單位，根據部門正常的業務情況提供符合要求的經費支持，對于公益二類事業單位，要根據部門單位的特點和自身財務收支情況給予相應的支持；除公益一類和公益二類以外，針對經營性的經費補助，要對財政補助的期限進行限制，盡量逐漸的推向市場，以后不再由財政進行支持。

（3）項目庫項目逐步實現滾動式管理。針對各地方建立的項目庫有很多僵尸項目，管理和運行水平低下，項目論證不充分，更新不及時等情況，要引進新的管理辦法和手段，對項目進行細化分解，提高項目管理的量化程度，逐步實現項目庫項目的滾動式管理。

（4）按照“收支兩條線”管理的要求，強化收入預算編制，將部門所有收入全部編入部門預算，加強對部門事業收入、經營收入和其他收入的管理；強化支出預算編制，合理安排各項支出。調整優化財政支出結構，保障重點支出，努力實現保運轉、保民生、保發展。

3.嚴格控制部門預算過程管理

（1）強化預算部門執行時的主體責任，嚴格控制預算調整規模。凡是年度預算的支出必須在年初部門預算，由財政按輕重緩急原則予以安排，大力減少預算執行中的經費追加和調整事項。

（2）建立在預算部門執行過程中進行月度報告制度。每月結束后通報單位預算支出情況，研究分析當月支出進度特點，督促單位均衡預算執行力度。

（3）進一步加強對財政撥款結余結轉資金的清理盤活力度，按照結轉結余新的管理辦法，針對不同的資金按照相關要求進行處理。將以往的事后消化轉化為事中控制，加強考核結果獎懲機制。

（4）對預算部門執行情況進行分析。建立部門預算執行分析制度，通過預算執行、會計核算等信息反饋，掌握部門預算收支運行狀況，及時改進預算編制，促進預算編制與執行的有效銜接。

4.強化部門預決算公開

財稅體制改革要取得決定性成果，在預算管理中集中體現在預算公開和規范上，應按照中央2016年發布的預算公開規程，精心組織實施，完善保密審查機制，規范操作程序，加強監督檢查，做到不違法、不泄密，內容明確具體、真實可信、清晰易懂、完整準確。通過公開化的預算信息，切實保障老百姓的知情權、參與權以及監督權，進一步加強財政科學化、精細化管理，提升預算管理的水平，推動社會主義政治文明與和諧社會建設。

5.創新預算管理手段

（1）建立健全績效評價制度體系，研究制定績效評價工作實施細則等具體操作方法。建立評價體系要進行統一規劃，能夠穩扎穩打的推進、盡量做到先易后難，分步驟實施，選擇資金總量大、社會關注度高、涉及重點民生、科技創新、結構調整等方面的財政專項資金項目，積極推進績效評價改革試點。

（2）不斷完善績效評價程序和評價方法，積極培育績效評價中介市場和專業人才隊伍，推進建立第三方評價制度，不斷提高績效評價的效率和公信力。

（3）建立績效評價的行為約束規范，加強對績效評價機構和相關人員的管理和監督；完善績效評價監督機制，加強財政部門對績效評價監督和再評價，提升績效評價水平，提高績效評價質量。

（4）拓展績效評價結果運用，將績效評價工作與財政資金管理工作緊密結合起來，為政府部門宏觀決策、財政部門審核年度預算、預算單位查找問題和改進工作提供參考依據。

6.完善改革相關配套措施

認真貫徹落實《預算法》，結合完善財政管理體制、轉移支付制度改革以及縣級基本財政保障等工作，進一步加強部門預算改革配套制度建設，切實提高預算編制的準確性和到位程度，從范圍上進一步拓展部門預算的覆蓋面，實現橫向擴展到所有部門及下屬單位，縱向擴展到所有縣和鄉鎮；從管理上要規范程序和分工，合理界定支出范圍和標準，實現預算支出的全面規范；從效益上要增質提效，切實增強財政資金使用效益和預算管理效率；從透明度上要完善制度，形成主動公開、自我監督的良好機制。通過推進和深化基層部門預算改革，使我國部門預算管理制度和體系整體實現全面規范和公開透明。

9月12日，長治市財政局召開“不忘初心、牢記使命”主題教育動員部署會議，對市直財政系統主題教育進行動員部署。市人大社會建設委員會主任委員、市人大常委會民族宗教僑務外事工作委員會主任、市委主題教育第一巡回指導組組長田毅青出席會議并作指導講話。市財政局黨組書記、局長賈軟賢作動員部署講話。

長治市財政局/供稿