基層海事系統行政事業單位內部控制體系探析

孫雯 交通運輸部北海航海保障中心天津海事測繪中心 天津市 300222

建立健全基層海事系統內部控制制度既是新形勢下對海事系統行政事業單位制度建設的要求,也是各單位通過梳理和評估單位內部管理制度,建立健全單位內部管理體系框架,優化完善制度內容設計,以提升單位管理水平,加強廉政風險防控的重要手段。

一、基層海事系統行政事業單位內控存在的問題

（一）內部控制意識淡薄，控制環境薄弱

對于如何建立單位的內控制度，各基層單位尤其領導的認識程度還有待進一步提升。主要表現在以下方面：一是對內控制度的要求性理解不到位，部分單位領導認為內控制度就是將各種制度拼湊一下，表面上看似制度很健全，其實忽視了內控制度構建的邏輯框架,未做到依自身的現狀及管理需要量身定制符合單位實際的內控制度 二是認為內控制度僅是監督部門的事情，與其他部門無關，沒有從根本上樹立全局一盤棋的概念,未做到全員參與,缺乏各部門及人員的聯動協作 三是對內控的理解有偏差,內控的設計、運行、監督不符合現在的內控制度要求。

（二）對內控的范圍問題理解有分歧

根據《行政事業單位內部控制規范(試行)》(以下簡稱《規范》)要求，行政事業單位內控的業務范圍主要包括預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、工程建設管理與合同管理等六大方面。然而，實際操作過程中，部分單位對內控的范圍仍然存在誤區：一種認為只要將以上六大方面做好了，每個方面出臺幾個制度，內控就完事大吉 另一種觀點認為，內控應包括單位的方方面面，事無巨細，甚至連單位簽發的文件有沒有錯別字也要納入內控范圍。筆者認為，從我國海事系統事業單位現狀來考慮，內部控制建設必須充分考慮可操作性，內部控制客體范圍應結合實際，既不能偏離《規范》所提六大方面。又不局限于六大方面，而應把握全局，有所側重，學會彈鋼琴，切忌“眉毛胡子一把抓”，在全面梳理單位重點業務風險點的基礎上、確定單位內控建設的重點。

（三）流程控制不合理，不符合制衡原則

筆者接觸到某些海事系統基層單位，對于關鍵崗位不能做到制衡，不相容崗位不能做到互相分離，還存在內控風險。如有些單位資產購置、驗收一人負責，記賬、出納一肩挑，經濟合同的談判與簽收一人操盤等等。之所以出現這些問題，一方面是由于基層單位編制、人手有限，另一方面也說明單位領導的內控意識不強，崗位制衡流于形式。另外,以行政干預代替制度控制,缺乏制度層面的指導,若干事項的決定有著較多的人為因素,包括重大事項,即使實行集中決策,也不能從制度層面支持決策的正確性、科學性、有效性，落實責任追究制度也無從談起。內控制度的實施缺乏控制環境保障，對日常管理活動和制度執行監督缺失。

（四）內控管理人員素質有待進一步提高

內控制度的構建是一項系統工程，需要有一批專業人員負責操作，他們應具備以下必要素質和能力：一是熟悉單位的關鍵崗位和業務流程，對單位的核心業務有整體的了解與把握 二是要有一定的工作經驗與專業能力 三是須獲得單位領導對其充分的授權，具有一定的職務和資歷 四是要保持相對獨立性。但從實際情況來看，部分基層單位從事內控建設的人員素質偏低，表現為內控知識缺乏，或缺少相應的內控經驗，內控人員難以勝任，內控的效果會大打折扣。

（五）重大事項集體決策審批制度執行不到位

《規范》要求，行政事業單位重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。重大經濟事項的認定標準應當根據有關規定和本單位實際情況確定，一經確定，不得隨意變更。有些基層單位，對單位重要事項范圍和職責權限沒有明確界定，決策方式和程序以及議事規則不規范不明晰，沒有建立監督和責任追究機制。部分基層單位，“家長制”作風嚴重，領導“一言堂”“一支筆”審簽，集體決策沒有落到業務實踐中。

（六）缺乏完善的內控評價體系和責任追究體系

《規范》要求，行政事業單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。內部監督應當與內部控制的建立和實踐保持相對獨立。然而實際工作中，對這一制度的落實還不到位，內部控制自我評價并未引起足夠重視，很多單位依據規定建立了必要的內部控制制度，并在一定程度上實施了內部控制，但這并不意味著在實際工作中發揮了應有的作用。部分單位內部監督崗位全程負責起草各崗位內控制度，監督與控制一人負責。在內部控制執行過程中，對控制失效現象的嚴重情況也未建立責任追究。

二、有關改進建議

（一）提高認識，強化內控意識，營造良好的內控環境

良好的內控制度的構建，離不開單位領導的重視，更離不開全體人員的集體協作。對于基層單位來說，一是單位負責人要高度重視，提高內控的主動自覺意識，對單位內控建設負總責。單位領導對內控的重視程度直接決定控制環境的好壞。二是要將內控意識貫徹落實到全體員工的工作中，并與單位實際情況相結合，定期對職工進行培訓。全體職工在管理層的引導下，認真執行內部控制工作，同時對內控工作進行監督、反饋。

（二）加強對單位風險點的評估與梳理，將內控方法滲透到業務的各環節，實現內控與業務管理的有效銜接。

基層單位把內控與日常的業務管理有機地結合起來，讓內部控制滲透到業務活動的每個環節。一是單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評價。尤其要扭住核心業務這一牛鼻子、定期進行“體檢”、對暴露出的問題以及潛在的風險進行全面梳理，建立風險臺賬。二是有效利用各種內控方法，如不相容崗位互相分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開手段，將內控滲透到業務的各環節，解決內控與業務操作“兩張皮”問題。

（三）加強內控管理人員與核心崗位人員的業務素質與職業道德培訓，提高內控管理水平

內控制度建立起來以后，如何操作與實施，關建將取決于人。建議從下幾個方面對相關人員開展培訓：一是對內控管理人員，即具體負責內控制度構建的人員，要進行系統、全面、專業的培訓，做到既“專”又“全”。“專”體現在對內控制度要專，各種內控方法要熟練掌握，單位遇到內控問題會第一時間給領導提供有價值的建議 “全”體現在對關鍵崗位的業務流程要全面掌握，知道某一崗位的風險點在哪里，會對癥下藥。二是對關鍵崗位人員的培訓，要側重于提高業務能力和職業道德，具體來說，不僅要具備必要的專業知識和技能，熟悉國家有關法律、法規、規章和國家統一會計制度，同時還應具備良好職業道德、將其培養成為“又紅又專”的合格人才。

（四）加強內部控制有效性評價工作，確保控制目標不走樣

根據《規范》要求，單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。而如何監督內控目標的實現、需要單位建立一套行之有效的內控評價與監督機制。筆者建議可從以下幾個方面加強內控評價工作：一是要注重全面性，應設立全面的評價指標、評價指標全面滲透到單位內部控制的全過程，涉及所有業務和全體人員 二是要遵循可操作性原則，依據相關標準對內部控制活動進行評價 三是要做到客觀性、評價指標要以事實為基礎，指標結構科學、清晰、合理，評價指標要具有獨立性、保證評價各個環節獨立 四是要符合重要性原則，即成本效益原則 五是講求實效性，指標要用于指導實踐，對內部控制制度自我評價過程中發現的問題，應結合單位內部控制特點制定改進措施。

隨著《規范》的出臺，行政事業單位有了建立健全內部控制體系的法律依據。對于海事系統基層行政事業單位來說，可以從增強內部控制意識、完善內部控制制度體系、提高內控人員素質、建立必要的內部控制監督與評價體系等方面加以完善提高，相信在未來國家治理能力與治理體系現代化改革的大背景下，海事系統行政事業單位內部控制水平將會有很大提高。