我國行政追償制度問題研究
——從實體角度出發

任歡 甘肅政法大學法學院 730070

一、對追償構成條件問題的探討

行政追償的構成條件分為以下幾點:被追償的主體是造成國家賠償的負責人的人，其行政行為違反了法律規范，該違法行為作出時存在主觀要件上故意或者重大過失的罪過形式，且由此造成了相應的賠償責任。

（一）主體

被追償主體如何確定的問題是賠償義務機關負擔了其責任再去向誰進行追償，即怎么去確認追償人和被追償人。在行政追償這一法律關系中，我們探討主體時，要對兩者進行分別討論探究，通過賠償義務機關的不同去確認各種情形下的追償人和被追償人。比如：國家機關的工作人員和其所屬的行政機關，他們之間存在著兩種關系：（1）從屬，該情況是指工作人員在造成了損害后，其是隸屬與行政機關的，所以該行政機關就是行政賠償義務機關和追償機關，被追償人即為其工作人員。（2）非從屬，這種情形下，工作人員并不隸屬與行政機關，但是行政機關一旦在法律許可范圍，由于行使行政權造成了賠償，其就應當是賠償義務機關，在該機關進行工作的人員是追償人?？傊蛔穬數闹黧w必須是造成了國家賠償的承擔責任的人。

（二）違反法律法規

該構成條件是指責任人作出的行政行為違反了法律法規，具有了違法性。該違法行為是在行為人的主觀客觀綜合原因作用下產生的，這種原因的影響并不是短暫的，它是非常復雜的效應，許多客觀條件和主觀條件彼此交叉，相互影響，違法行為也就隨之形成。一般而言，責任人的違法行為有以下三個特性：（1）該行為違反了我國的法律法規，比如行政法、賠償法等。（2）該行為直接產生了國家賠償的后果，已造成了相當程度的社會危害性。（3）該行為人須基于法律對其的否定評價，沒有例外地承受一定的責任。

（三）在主觀上存在過錯，故意或者重大過失

行政追償的構成中，責任人須在主觀上存在過錯，這種過錯分為故意和重大過失。

故意，通俗的來講，就是明明知道該行為不可進行，偏要進行。比如說行為人明明認識到自己作出的行政行為將必然或可能對其他人造成損失、損害其合法權益，還迫切希望通過自己的行為積極地去追求這種損害結果的發生。但我國的國家賠償法是允許行政人員在許可的范圍內出現一點偏差，對超出范圍的偏差產生的后果不需要承擔責任。這一規定既能保持住行政人員的工作熱情，又能監督不當或者違法行使權力的行為。

對重大過失，要從行為人的主觀狀態、行為違法性和結果危害性來考慮。由于政府工作人員享有行政職權，區別于其他權力，工作人員自身在行使權力去為一定行為時，有風險存在，所以其所為的一般過失的行為可以被免于追償。關于重大過失的標準，學術界公認的有兩點：第一、工作人員在行使職權時，應對自己的職權和責任有一定的注意義務，若沒有遵守其職業規則，造成了危害結果，并且沒有防止措施第二、行為人進行行為時，對其他人造成了危害，但是這種危害原本是可以避開的。

（四）違法行為和危害結果存在因果關系

這種因果關系體現在行為人的違法行為造成了國家來負擔賠償，即行為人的違法行為和國家的賠償兩者間有著因果關系。具體來講，該構成要件有以下幾方面的含義：（1）行為人所為的行為須是其職務行為，不含其以外的行為。（2）行為人造成的損害是行為人在行使職權這個過程中形成的，產生的損害結果和該違法行為存在必要的因果關系。（3）國家賠償的結果和違法行政行為也存在著緊密的因果關系，該因果關系是必備條件之一，不可缺少。

二、對追償金額問題的探討

在行政追償制度中，最重要的一個問題就是追償金額標準的確定，追償制度是否能夠在實踐中發揮效用，取決于這一問題的規定與完善。但是，在我國的《國家賠償法》中缺少對追償金額統一標準的規定，國家將標準細化的權力給予了地方政府，在本質上，該制度的標準體現出地方特性，而非國家層面。由于此，就會出現各地有不一樣的標準，難以統一，從而造成各個地方的追償金額差別過大。從實踐來看，如甘肅省對重大過失進行追償的最低數額為900元，重慶市最低為6000元，差異過大。所以這就體現出規定一個追償金額統一標準的重要實際意義，從本質上實現公平公正。

從相關域外經驗來看，大部分國家對追償金額的規定是比較低的，和國家賠償并非完全對應。我國法律可以采取這種經驗，原因是行政追償制度設立的最主要一個目的，是警醒和懲戒公職人員，如果懲戒過重，就會對被追償的人造成經濟方面的壓力，其他的公職人員為了不啟動追償機制，不免會在行使職權時縮手縮腳，在應該處罰時為避免因過錯承擔過重的責任而選擇不處罰，這從長遠來看很顯然會阻礙我國的依法行政。那么到底該怎樣去制定統一的標準，達到應有的懲罰效果。我國的《國家賠償法》規定了賠償金的確定方式，那么對追償金額的計算也可以借鑒賠償金的確定方式的優秀經驗，把國家上年度職工年平均工資作為基準來計算追償金額。

借鑒國家賠償金的確定方法，來計算追償金額的科學合理性體現在以下兩點：

1.行政追償制度是國家賠償制度的一種，追償金額和賠償金的確定方式也應保持理論上的一致，如果兩者采用不同的標準，不僅會在同一法律構建中會造成沖突，還會使行政追償在司法實踐中應用的難度增大。

2.我國此前在實踐的具體操作層面上對追償金額的確定是根據被追償人過錯責任的大小，以此為基礎再去決定一個具體的追償比例，用賠償總額和追償比例相乘，從而得出應該負擔的追償金額。盡管此種方法是具體細化的，但是由于我國各省市的社會發展各有差異，就會產生相同案件不同結果的狀況，違背了公平公正原則。

本文認為相較之下行政追償金額借鑒國家賠償金的確定方式來確定，是更為科學的。在兩者采取統一標準的基礎上，平均工資比較高的地方，賠償金和追償金額會高于平均工資比較低的地方。這樣的計算方法，不僅考慮到了我國各個地方經濟水平的差異，達到了應有的警戒作用，被追償的機關也不會有經濟方面的壓力。

三、對追償主體問題的探討

我國的《國家賠償法》和《行政訴訟法》只是粗略地規定了追償主體是侵權主體，但實踐中的案情是極為復雜的，這樣粗略的規定，導致立法無法指導實踐。

學術界對于追償主體的確定這個問題主要有以下三種觀點。其一，國家賠償的費用通常來說是各級財政部門支出，因此由其來作為追償主體去進行行政追償更為合理便捷。其二，部分學者認為法院應當作為追償主體。其三，可以建立一個專門性的國家賠償保險機制，國家和公職人員可以負擔一定比例的費用，國家賠償事由出現時，讓國家賠償保險機制去賠償，保險機制對超出的部分追償。

然而，以上觀點缺乏實際基礎。首先，如果人民法院作為追償主體會使國家權力相互牽制的局面失衡。從我國立法現狀來看，人民法院享有的司法權和行政機關享有的行政權是相互獨立、相互制衡的，兩者之間有著明顯的邊界。追償權從本質來說是一種行政權，當把人民法院作為追償主體，那么此時人民法院的職能就出現了混同，此時人民法院兼具了司法和行政兩種職能，違背了我國公平正義的法律基本原則，在理論上也無法自洽，對此作出合理的解釋。其次，國家財政部門相對于人民法院作為追償主體，盡管沒有發生行政司法權歸一者的情況，但是也存在問題。我國行政方面的服務涉及了日常生活的方方面面，因此催生出了大量的行政部門。身處不同部門的公職人員需要掌握的知識和能力是不盡相同的，在復雜的案件中，我們不能確定國家賠償只出現在那幾個領域中。若是把財政部門作為追償主體，財政部門就需要囊括各個領域的相關工作人員，這是不切合實際的。同樣的，建立保險機制也是缺乏相關領域的工作人員，會降低行政追償這一制度的效率以及無法保障社會的公平正義。

總之，對于確定追償主體這個難題，我們國家現在并不適合大面積的改革，相反地，我們要從實際出發，在考慮司法實踐經驗的基礎上，把法律規定作細化，使其更具操作性和現實指導意義。