紀法融合背景下維護黨員申辯權的困境及對策

陳一鳴 岳陽縣紀委監委 湖南岳陽 414100

監察體制改革以來，黨的紀律檢查機關和國家監察機關合署辦公，“把執紀和執法貫通起來，實現黨內監督和國家監察的有機統一” 。我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，在紀檢監察機關審查調查實踐中，為實現黨內監督和國家監察的有機統一，一般是黨紀審查和監察調查同步進行。如何維護好違紀違法黨員的申辯權，在紀律審查程序和監察調查程序融合統一的背景下，面臨新的挑戰和困境。

一、黨員申辯權的概念和意義

黨員申辯權是指黨員在接受紀律審查、監察調查，以及對其作出處分決定過程中，對其違紀違法事實、定性和處分輕重提出意見的權利。《中國共產黨章程》第四條第六項規定“在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時,本人有權參加和進行申辯,其他黨員可以為他作證和辯護。”《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件審理工作條例》等黨內法規對黨員的申辯權作出了規定。

黨員申辯權是黨員的一項基本權利，維護黨員申辯權，是黨內法治建設和民主建設的一項具體舉措，是保障黨員權利的需要。在監察體制改革進一步深化，黨的紀律檢查機關和國家監察機關合署辦公以及紀法融合的背景下，維護黨員申辯權，有利于強化監督制約，提升紀檢監察機關案件質量，增強審查調查工作的法治效果。

二、維護黨員申辯權的現實困境

在紀檢監察機關審查調查工作中，違紀違法黨員行使申辯權遇到一些現實困境和障礙，其申辯權沒有得到充分的保障。

1、混淆申辯與對抗組織審查。

對黨忠誠老實是黨員的義務，2016年《中國共產黨紀律處分條例》將對抗組織審查作為違反政治紀律的行為予以規定。在審查調查實踐中，有將對抗組織審查兜底性規定擴大解釋的現象，將被審查調查人正常行使申辯權的行為認定為對抗組織審查，造成違紀違法黨員在接受審查調查過程中不敢合法行使申辯權，擔心因申辯而被認定為對抗組織審查，加重處理結果。

2、黨紀與法律關于申辯權的規定不統一。

要實黨內監督和國家監察的有機統一，要做到人事、程序和基本權利統一。將紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公，實現了人事的統一 紀律審查程序和監察調查程序統一，實現了辦案程序統一。但黨紀黨規和國家法律法規對被審查人的權利規定還不完全一致，黨章規定了違紀黨員有申辯權，但對被審查調查人同樣具有懲戒作用的監察法并未規定被調查人享有申辯權或辯護權，不利于審查調查過程中形成制約，同時還影響紀律審查程序和監察調查程序的統一協調，造成審查程序和調查程序在適用過程中存在矛盾。

3、行使申辯權缺少有效途徑。

在紀檢監察機關審查調查工作中，被審查調查人可以在刑事訴訟程序中充分對其涉嫌職務犯罪的行為行使辯護權，但對于普通違紀違法行為，則缺少充分行使申辯權的途徑，不能從制度上維護申辯權對審查調查權的對抗和制約，在審查調查實踐中可能流于形式。

申辯權行使的基礎是對案件證據狀況的知曉，在知此基礎上，再提出性質認定和量紀的意見。目前無論是在審查調查階段還是案件審理階段，被審查調查人都無法獲取其被指控的違紀違法事實的證據狀況，只能了解紀檢監察機關認定的違紀違法事實，造成質證程序缺失，僅能就性質認定和量紀提議申辯意見。同時，紀檢監察機關審理部門以書面、不公開的方式進行審理，缺少調查部門與被審查調查人的對抗，事實認定和量紀都由審理部門封閉進行，無法保證能充分聽取被審查調查人的申辯意見。

4、黨員自我申辯能力有限。

違紀行為認定是專業活動，需要精通黨紀黨規，還要掌握法律法規知識，違紀違法行為認定的專業性、復雜性決定了申辯行為的專業性和復雜性。普通黨員干部掌握的專業知識一般無法保障能充分自我申辯，黨章雖然規定了違紀黨員由權委托其他黨員辯護，但黨紀黨規沒有做出具體可操作性的制度，保障黨員委托他人辯護，更沒有保障委托辯護人行使辯護權的具體制度，如辯護人的閱卷權、會見權等。同時在紀法融合背景下，而我國監察法沒有規定被調查人委托申辯制度。所以，在被審查調查人自我申辯能力普遍不足的情況下，又缺少委托辯護的紀法規定。

三、維護黨員申辯權的對策

1、準確認定申辯與對抗組織審查。

對抗組織審查行為的實質是干擾、妨礙組織審查，紀檢監察機關在違紀案件審理中要將對抗組織審查的兜底條款“其他對抗組織行為” 從嚴認定，避免過度擴大解釋。同時，紀檢監察機關應當將被審查調查人對違紀事實、行為性質提出的辯解認定為合理行使申辯權的行為，要認真聽取。紀檢監察機關轉變理念，將行使申辯權和違紀行為準確區分，才會打消被審查調查人的顧慮，敢于正當行使申辯權。

2、賦予被調查人申辯權，實現紀法規定統一。

監察委員的調查權具有綜合性，調查對象包括一般職務違法行為和觸犯刑法的職務犯罪行為。監察調查對普通違法行為的調查與紀律審查程序具有相似性，同時監察調查程序與刑事偵查程序也具有一定的相似性，其調查措施具有高于行政執法行為的強制性，如留置、凍結、搜查、扣押會對被調查人的人身權利和財產權利產生重大影響。為維護被調查人的合法權益，建議參考刑事訴訟的相關規定，賦予被調查人申辯權，同時也實現了與黨紀規定相統一。

3、實行案件公開審理。

建議違紀違法案件審理借鑒刑事案件的庭審形式，實行公開審理，由審查調查部門與被審查調查人及其助辯人對抗，審理部門居中審理，雙方相互進行質證和辯論，同時將審理過程在一定范圍內公開。

為保障公開庭審的公平性，還需要借鑒刑事訴訟辯護制度的相關規定，建立審理助辯制度，賦予助辯人閱卷權、會見權和一定的取證權等權利。

4、建立審理助辯制度。

審理助辯制度是指紀檢監察機關在審理違紀違法案件過程中，允許被審查調查人聘請助辯人，就其違紀事實、性質、情節、量紀等內容進行幫助申辯的活動。審理助辯制度，可以有效解決被審查調查人法紀知識不足、自我辯護能力不強的問題。

由于部分違紀案件案情較簡單，被審查調查人可以有效自我申辯，所以，建議將實行審理助辯的案件范圍限定為重大復雜案件和可能被給予撤銷黨內職務和政務撤職以上處分的案件。助辯人的條件要符合黨章的要求，即為中共黨員。建議允許被審查調查人委托政治面貌為黨員的律師擔任助辯人，發揮其專業優勢，提升申辯的效果。同時要賦予助辯人相應的辯護權，有權到案件審理部門查閱、復制案卷材料，有權在公開審理過程中同審查調查人員進行質證、辯論。案件審理部門應當對助辯人的助辯意見認真研究，作出是否采納的決定，并應在審理報告中注明，給予黨紀政務處分的，要充分吸收助辯人的意見。

反腐敗工作要堅持依法治國的基本原則，要運用法治方式反腐，維護和保障違紀違法黨員的申辯權是法治反腐的一環。維護黨員申辯權需要紀檢監察機關準確適用黨紀黨規，也需要完善黨紀政務處分的程序構造，以深化監察體制改革和紀法融合為契機，以法治思維為指導建立相關制度。