新時代背景下大部制改革的回顧與展望

胡艾娜 華僑大學政治與公共管理學院

為貫徹落實黨的十九大關于深化機構改革的決策部署，適應新時代中國特色社會主義的發展要求，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，這是黨自黨的十一屆三中全會以來，在新時代背景下，進行的第八次大規模的政府機構改革。從8次改革的內容上看，其共同特征都包含優化黨和政府機構設置，提高政府職能等內容，因此，從一定意義上講都是進行的“大部制改革”。但真正的“大部制改革”理念是由2007年黨的十七大提出，至此開始了“大部制改革”的征程。值此紀念改革開放40年，在新時代、新征程中，回顧大部制改革的奮進歷程，認真總結過往成功經驗，分析改革中存在的問題，以新舉措、新思路展望未來大部制改革的新景象。

一、回顧改革開放以來中國大部制改革的歷史變遷

大部制改革，即推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。在改革開放的40年進程中，中國分別于1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年和 2018 年，進行了8次政府機構改革。以2007年的大部制改革為節點，中國的政府機構在積累豐富的實踐經驗基礎上，重心發生重大轉移，政府機構改革由此走向成熟。

（一）1982年-2003年大部制改革的探索期

這一階段的政府機構改革以精簡機構為主，1982年的第一次改革，國務院各部門從100個減為61個，編制從5．1萬人減為3萬人，是中華人民共和國成立以來規模最大、目的性最為明確的一次大改革，開始撤并經濟管理部門，并將其中的一些條件成熟的單位改革成經濟組織。1988年的改革，國務院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人。與1982 年的改革相比，這次機構改革的特點在于，明確提出 “轉變政府職能是機構改革的關鍵”，同時，機構改革要實行定職能、定機構、定編制的“三定方案”。1993年的改革，是在社會主義市場經濟體制背景下進行的機構改革，國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個，人員減少20%，明確社會主義市場經濟體制是政府機構運行的最好環境和載體。到了1998年的改革，不再保留15個部委，新組建4個部委，3個部委更名。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個，此次改革的目的是進一步調整政府與市場的關系，強調市場在資源配置中的決定作用，并主張政企分開，大力發展社會中介組織，使其成為政府與市場溝通的橋梁。隨著2001年中國加入世界貿易組織，為2003年的政府機構提出新要求，在此次改革中設立了國資委、銀監會，組建商務部、國家食品藥品監督管理局、安監總局，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，國務院組成部門變為28個，大部制改革的設想初見端倪。

（二）2008-2013年大部制改革的關鍵期

2007年在黨的十七大報告中在部署未來行政管理體制的改革時，明確指出“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能...形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，隨后2008 年 3 月，國務院機構改革方案公布，并在十一屆全國人大一次會議上批準改革的新方案，將職能相近的政府部門、業務范圍趨同的事項合并、涉及調整變動的機構多達15個，并組建了工業和信息化部，交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部、國務院組成部門除辦公廳外減為27個。至此，大部制改革邁出關鍵一步。

2012年，在黨的十八大報告中再次提及大部制改革，要求“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。”，在2013年黨的十八屆三中全會后，中央政府機構改革更加深入，大部制改革規模持續擴大，涉及行業更加寬泛，在此次改革中取消鐵道部，成立鐵路總公司、組建國家衛生和計劃生育委員會、國家食品藥品監督管理總局、國家欣慰出版廣播電影電視總局，重新組建國家海洋局、國家能源局，這次改革中，國務院正部級機構減少4個，組成部門在原有基礎上減少2個，國務院組成部門除國務院辦公廳外減為25個。經過6年的大部制改革實踐期，大部制改革的目標從最初的精簡機構轉為增減機構，整合職能，國家改革者的決策理念更為成熟，穩定，務實，為今后的大部制改革進一步實現職能的融合奠定了良好基礎。

（三）2018年至今

2018 年2月28日，黨的第十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化國家機構改革方案》，2018年黨的十三屆全國人大一次會議于3月13日公布《國務院機構改革方案》，該方案具體內容為組建自然資源部、農業農村部、文化和旅游部和國家衛生健康委員會，重建科學技術部和司法部，優化水利部職責和審計署指責，監察部并入新組建的國家監察委員會。與以往7次的改革相比，2018年的改革更為系統性、整體性和重構性，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，國務院組成部門除國務院辦公廳外設置26個。此次改革以推進國家治理體系和治理能力現代化作為機構改革的根本目標，更好地促進了大部制改革發展，使大部制改革更加成熟完善。

二、中國大部制改革中存在的問題

隨著中國特色社會主義進入新時代，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。在大部制改革的進程中，還存在不少問題。

（一）黨政機構設置和職能配置還不夠健全

黨的十九大通過的《中國共產黨章程》的決議，將“黨是領導一切”的政治原則寫入黨章，其根本目的就是為黨和國家的各項工作提供根本保證。而在黨領導一切的實際政治活動中，黨政機構“一體化”可能會造成政府機構行政職能的萎縮和政治功能的膨脹。根據憲法和人民代表大會制度的原理，唯有國家權力機關及其產生的國家機關可以行駛公家公權力，管理國家事務，包括黨中央各部分在內的黨組織通常只處理黨務工作，即便代表人民的根本利益，但其本身不是憲法規定的國家公權力行駛主體，即不能直接行駛國家公權力。因此，在新一輪的大部制改革中，黨政機構設置和職能的分配是改革的難點，如何規范黨組織在國家機關的權力程序合法性和形式合法性，保證黨政機構的各部門合理定位，分工明確，融合度增強，是大部制改革的難題之一。

（二）各部門職能交叉重疊，權責脫節問題突出

大部制改革的初衷是為了解決行職能越位、缺位問題的現象，但是在實行新一輪的大部制改革后，此現象仍然存在，這就導致了行政部門對一些微觀事務干預過多過細，一些該管的又沒有管住管好，職責交叉、權責脫節、爭權諉責現象依然較多，行政效率不夠高 機構設置不夠合理，一些領域機構重疊、人浮于事問題依然存在 對行政權力的制約監督機制不完善等。因此，即便新的大部委在形式上構建出1+1>2的模型，但是能否建立起有效的權力約束機制，能否切實保證各部門的利益，徹底緩解職能交叉、權責脫節等問題，成為影響改革的一大關鍵因素。

（三）中央與地方機構職能的權責劃分不夠明確

中央部門職能的交叉重疊，影響最直接的就是地方政府職能的落實，地方政府經常會呈現出無所適從，心有余而力不足的現象，這是由于中央的各相關們都可以給地方下任務，而這些部門所下達的任務在目標上可能有沖突，只是具體實施的方法和要求有所不同。因此，如果中央政府職能的轉變不到位，就會導致中央和地方的事權劃分很難分清，如果不能建立合理的中央和地方有效分工的制度保證，中央和地方的執行效能會很難提升，雙方的積極性也會層層遞減，真可謂 “上面千條線，下面一根針” 事情千頭萬緒，任務繁重艱巨。

（四）人事整合和冗余安置等問題的干擾

經過大部制改革后的，多個不同部門合成一個或者多個部門，部門人員不只是業務上的整合，部門文化、組織形式、辦事風格等都需要進行重新部署，每個崗位的職能也需要進行重新調整，部門與部門之間的職責也需要重新劃分，甚至會出現職責缺位的現象，新成立的部門有些工作無人負責 或者未明確規定此工作由哪個部門、哪個崗位負責，而在更新換代的過程中，改革不只是幾個小部門的簡單疊加，在合并的過程還會導致人員冗余的問題，如何安排冗余人員的去向與安置問題，也是大部制改革面臨的重要問題。

三、新時代中國大部制改革的新舉措

（一）推動新型黨政關系的建立

新一輪深化機構改革著眼于堅持加強黨的全面領導的制度，堅持以政黨為核心強化政治整合，構建新型的黨政關系。具體地看，在進一步深化改革的過程中，將職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，分清哪些屬于政治問題、哪些屬于管理問題，堅持黨領導政，但不代替政。因此，政治問題要堅持原則，以剛性整合為主，管理問題，應當充分發揮黨在頂層設計和宏觀把控的領導作用，強化政府和市場、社會的治理能力，以一種相對柔性的政治整合方式轉變政府職能。以此種方式既堅持了中國特色社會主義，又借助政府職能的強化、市場和社會的自我調節，促進大部制改革的順利進行。

（二）科學界定政府職能，推動政府職責的重塑

政府職能是政府進行一切活動的現實和邏輯起點，職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權力、發揮相應作用的關鍵。長期以來，我國在政府職能轉變領域進行了大量探索，在一定程度上可以說，政府職能的任務在整體上無需較大變動，應將重點放到職責體系的重塑，推動改革的深化、細化、具體化。因此，在大部制的改革中，科學撤銷、合并、重組職能存在交叉重疊的部門，明確部門的職責，該是哪個部門的職責，就要配置到哪一部門; 配置到哪一部門的職責，必須由哪級部門負責到底;對于重要的事項，部門間可以有交叉，但權力和責任要分清楚。

（三）明確中央和地方的職責分工，賦予省級及以下更多的自主權

中央政府的主要職能定位為政策制定、信息提供、組織協調和檢查監督，其余則由省政府負責，同中央政府一樣，省政府也應將部分職能移交給下級政府。在保證中央政令暢通的前提下，抓住地方合理設置和配置各層級機構及其職能的問題，增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制。對于中央專有事務，應該由中央垂直管理;對于中央和地方相交叉的事務，可以延續當前上下對口的機構設置，但要改變“雙重領導、條塊結合”的舊思路，明確央地分工，以避免職責不清、相互推諉現象的發生。

（四）新一輪的大部制改革要以“結構調整”替代“機構精簡”

為減少改革阻力，順應改革潮流，大部制的重點應由簡單的機構精簡轉向結構調整、行政領導職數和非領導職數的結構調整。通過嚴格控制機構編制，減少領導職數、降低行政成本的方式，結合中央和地方實行因地制宜有限的大部制改革方案，采取漸進式的改革，杜絕一刀切的形式。這種相對溫和緩慢的改革步伐，可以盡可能的減少改革帶來的阻力和困難，為循序漸進的改革提供了時間和空間，也避免了在不切實際的削減機構，導致短時間內行政系統人才的流失，與人心的不穩定。

總之，在過去的大部制改革歷程中，我們看到了改革取得的成績和機遇，也看到了改革存在的不足和問題，在新時代背景下，我們要在十九大精神的指引下，科學評估現狀，認真總結經驗，創新改革思路，切實推動大部制改革有序、有效地實施。當然，推動改革實現國家治理現代化是一項系統工程，改革永遠在路上，大部制改革也在探索中不斷適應新環境的發展需要，從而為全面建成小康社會、開啟現代化建設新征程提供有效的治理方案。