美國對“一帶一路”倡議認知轉變動因及中國的對策分析

朱玉柱 梁成曦 中南財經政法大學 湖北武漢 430000

一、引言

進入21世紀之后，隨著世界局勢和國際政治的風云激蕩，中國的周邊發展環境也發生了深刻的變化，這既給我國的發展帶來了戰略機遇，同時也使得國家面臨了復雜的外部挑戰。在此背景下，中央新一屆領導集體積極轉變外交工作思路，2013年9 -10月習近平主席在訪問哈薩克斯坦以及印度尼西亞期間先后提出了“絲綢之路經濟帶”與“21世紀海上絲綢之路”的倡議。“一帶一路”倡議提出后引起了地區國家不少國家的響應，其中美國的態度不得不引起重視。美國對“一帶一路”倡議的認知為何會發生轉變？在中美競爭日趨激烈的新時代，中國究竟應該如何經營“一帶一路”倡議才能把美國因素的影響降至最小？這些就是本文將要回答的問題，解決好這些問題是繼續深入推進“一帶一路”倡議建設的前提。

二、美國對“一帶一路”倡議的認知及轉變

奧巴馬政府對“一帶一路”倡議的認知上總體持“消極性防御”的態度，盡管奧巴馬政府在促進基礎設施互聯互通方面也進行了有限的嘗試，但很大程度上沒有明確的意圖與中國的“一帶一路”戰略競爭。【1】2017年特朗普就任美國總統，與前任相比，特朗普政府對中國“一帶一路”倡議的認知與反應則多了積極和“進攻性”的意味，在特朗普政府的領導下，美國在“一帶一路”問題上采取了更具戰略性的觀點，將其視為與中國爭奪權力、財富和影響力的全球競爭的一部分。【2】但是特朗政府對“一帶一路”倡議的認知并不是一開始就顯現出競爭性的色彩。

從特朗普就任總統到2017年8月，特朗普政府對“一帶一路”倡議表現出了一定的積極性。這主要是由于特朗普政府在初期的對華政策尚處在摸索階段，同時友好性的展示也有助于試探中國對新一屆美國政府的態度與立場，特別是涉及到美國切身利益的問題上，如朝鮮核問題與中美經貿問題。2017年5月，特朗普派遣國家安全事務委員東亞事務高級主任波廷杰參加了在中國北京舉辦的第一屆“一帶一路”高峰論壇，這一決定具有極大的象征意義，波廷杰在會議上稱，美國承認需要高質量的基礎設施建設，同時他也強調，“一帶一路”的相關合作需要確保招標過程公開、透明，需要通過“高質量的融資”以防范無法承受的債務負擔，需要來自私營部門的廣泛參與。特朗普政府派遣高級代表參加會議本身就意味著其有意與中國就基礎設施建設進行相關項目的合作，但是這一積極表態并沒延續多久。

2017年8月中美貿易摩擦事件第一階段開始，美國宣布進行301調查，此后，中美之間盡管進行了多輪的談判磋商卻始終未能達成全面有關停止貿易摩擦的協議。以此為時間節點，在對“一帶一路”倡議的認知上，美國政府的態度也發生了逆轉，由前期較為積極的“機會主義立場”開始轉向質疑、抹黑與公開反對。【3】美國官方對“一帶一路”倡議的認知大多通過高級官員的言論或者政策文件反應出來，如，時任國務卿的蒂勒森在2017年8月出席東亞峰會部長級會議期間公然抹黑“一帶一路”，并談論“一帶一路”所造成的債務問題；時任美國國防部馬蒂斯也曾多次公開表示，中國存在“多帶多路”，并暗指中國為核心的地區秩序存在結構性問題；特朗普本人也對“一帶一路”倡議公開發表批評性言論，在2017年底亞太經合組織工商領導人論壇上，特朗普幾乎不加掩飾的批評了中國的“一帶一路”倡議，并呼吁除了國家主導、附帶多種條件的倡議之外應該有其他選擇。

2017年11月15日，美國國會眾議院外交事務委員會亞太小組委員會舉行了題為《亞洲發展金融：美國在中國一帶一路建設中的經濟戰略》，這是美國國會就“一帶一路”倡議的首次聽證會，包括全美亞洲研究所高級副總裁甘浩森在內三位代表就此發表了看法。在談及“一帶一路”倡議的動因時，甘浩森稱，BRI（“一帶一路”倡議）的核心是從戰略角度考慮的，它是一種確保中國周邊安全、利用國際聯系應對內部安全挑戰和應對美國挑戰的手段。【4】

在特朗普政府的官方文件中也透露出對中國“一帶一路”倡議的批評。2017年底，特朗普政府首份《美國國家安全戰略發布》，報告除了將中國定位為“修正主義國家”以及戰略競爭對手外，還宣稱，自由與壓制的世界秩序愿景正在印度太平洋地區展開地緣政治競爭。中國的基礎設施投資和貿易戰略增強了其地緣政治抱負，同時還聲稱沒中國尋求取代美國在印太地區的地位，拓展其國家驅動經濟模式的影響，以有利于本國的方式重新安排地區秩序。【5】

進入2018年之后，美國官方在“一帶一路”倡議的認知上似乎變得更加負面，國會聽證會、高官談話以及政府文件更是不斷的涉及到“一帶一路”倡議。如2018年1月25日，美國國會美中經濟與安全審查委員會舉行一帶一路五年評估聽證會，美國國家亞洲研究局政治與安全事務高級研究員羅蘭指出，中國正在與發展中國家發展多層次的政治、經濟、教育、工業和安全關系網絡，中國正在我們的眼皮底下編織這張網絡，它將塑造未來歐亞經濟和地緣戰略格局。【6】美國國務卿蓬佩奧和總統特朗普也在論壇或宴會上對中國的“一帶一路”倡議進行含沙射影的指責，在美國8月發布的《中國軍力報告》中更是直接的指出，中國試圖利用“一帶一路”倡議與其他國家建立強有力的經濟聯系，塑造他國利益使之與中國利益相符合，并遏制他國對中國處理敏感問題的方式提出批評或進行對抗。【7】

通過對奧巴馬政府與特朗普政府的對比，可以看出美國官方對中國“一帶一路”倡議的認知發生了明顯的轉變，且越來越朝著負面消極的方向發展。

三、美國對“一帶一路”倡議認知及其轉變的原因

（一）政治心理學下美國錯誤認知的根源

羅伯特?杰維斯在分析國家決策時對錯誤知覺的生成機制有較深的理解，他認為決策者在不確定的國際條件下，很容易發生錯誤知覺，并且大多數這樣的錯誤知覺是夸大對方的敵意，將對方國家視為具有沖突意圖的對手。杰維斯從心理學理論中的三個概念入手分析了導致錯誤認知的原因，我們不妨用來分析美國是如何產生對 “一帶一路”倡議的錯誤知覺。

首先是認知相符現象。人們在接收新信息的時候總是下意識地使新的信息與自己原有的認知保持一致，一旦這種信息與原有的認知不一致，決策者就可能對新的信息視而不見或者是曲解誤讀。把中國納入到以美國為首的國際政治經濟秩序中一直是美國戰略界的重要目標，他們主觀認為推動中國的市場化改革可以改變中國的政治發展方向，冷戰結束后，中國不但沒有步蘇聯的后塵走向解體，而且保持了經濟的高速發展，這種出乎意料的發展使美國精英陷入了認同上的“情感沖突”。【8】同時中國長期扮演著國際秩序的“接受者”角色，隨著中國的發展，特別是當中國采取積極的外交手段來維護國家正當利益或者積極推動國際社會向著更加公平正義的方向發展時，美國對中國作為國際秩序與規則 “接受者”的角色定位就發生了所謂的不一致。因此，當“一帶一路”倡議出現后，美國即選擇有意的忽視和刻意的抹黑，并隨著“一帶一路”倡議的推進而愈加表現不滿。

其次是誘發定勢，政治心理學認為人們接收到信息時會以自己當時集中關注和考慮的問題為定勢，并據此解讀自己接受到信息。“一帶一路”倡議提出之際正值奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略推進之時。正是由于“亞太再平衡”戰略的地緣政治意味，因此，不少美國人士認為中國的“一帶一路”倡議是為應對美國亞太戰略所指定的大國戰略規劃，威爾遜中心的尼古拉?卡薩里尼就認為，從地緣戰略的視角來看，“一帶一路”是中國對美國亞太再平衡政策的反應。【9】美國對“一帶一路”的認知被限定在地緣戰略方面，無論是從經濟層次還是政治層次，美國的認知都充滿了對抗性。當特朗普執政后，美國對“一帶一路”倡議的認知又開始從屬于“美國優先”與大國競爭，從官方到民間，美國各界紛紛配合特朗普政府的對華戰略，將中國視為“戰略競爭對手”。

最后是歷史包袱。“一帶一路”倡議主要來自中國古代絲綢之路的歷史，古絲綢之路的理念雖然也是連接歐亞大陸，但與今天的“一帶一路”倡議有著本質的區別。但美國對“一帶一路”倡議的認知陷入了歷史的包袱，在部分美國戰略家看來，中國試圖通過“一帶一路”恢復中國歷史上的“朝貢體系”，這是要在亞洲塑造一個“去美國化”的地區新秩序。《外交學者》副主編香農?蒂耶茲曾撰文認為，“一帶一路”在戰略上是要形成一個從東亞到西歐的經濟與政治共同體，并使中國倡導的“相互尊重，相互信任”的國家交往模式成為這一共同體的主導原則，這顯示了中國重新成為“中央之國”的雄心。【10】美國的這種錯誤認知在中美邁進“新時代”之后更加凸顯。

（二）美國政府認知轉變的現實因素

1.美國政府外交理念的轉變

“一帶一路”倡議的提出與推進歷經了奧巴馬政府與特朗普政府，對比這兩任美國總統，其各自的執政風格與外交理念存在著顯著的變化。這種轉變在某種程度上是美國對中國“一帶一路”倡議認知發生變化的重要誘因。

國內改革與國外危機并存是奧巴馬政府任期的常態，總體上看，奧巴馬政府的對外戰略呈現“收縮”態勢。從地緣戰略層次上看，奧巴馬著力推進其“亞太再平衡”戰略，旨在加強美國在亞洲地區的存在；從地緣經濟方面看，推動TPP（跨太平洋伙伴關系協定）的建設是奧巴馬政府的重要關切。2013年中國正式提出“一帶一路”倡議，旨在連接歐亞地區經濟聯系，在奧巴馬政府看來，中國的“一帶一路”倡議計劃與美國的戰略并不沖突，甚至一度認為中美可以就基礎設施建設進行合作，因而，奧巴馬政府期間的認知總體停留在刻意忽視“一帶一路”倡議上，即使當部分西方國家加入亞投行時，奧巴馬政府的不滿大多停留在口頭上，并沒明確的意圖與“一帶一路”進行戰略競爭。另外一方面，在執政風格上，奧巴馬政府傾向于維護基于規則的國際秩序、重視多邊機制的作用，呈現出明顯的自由主義色彩，因此在面對“一帶一路”倡議時，奧巴馬政府沒有采取激進的立場，而是采用克制的手段表達對中國亞投行及“一帶一路”倡議透明度、最佳實踐及遵守規則的關注。【11】

2017年1月特朗普的就任極大的改變了前任的外交理念，特朗普的執政風格和外交理念是黨派特色與個人特質的混合，共和黨的偏重實力論，特朗普不羈善變與精干有為的個人色彩共同塑造了其獨特的世界觀。特朗普以“美國第一”為立足點，國家的一切外交政策都要服務于國內的政治經濟需求。同時，特朗普推崇“尼克松主義”的“以實力求和平”，欲通過實力來使美國再次強大，進一步維護美國的國家安全。【12】特朗普的商人特色在執政早期的對華政策中表現明顯，特朗普曾派遣高級代表參與“一帶一路”倡議高峰論壇，特朗普欲通過此種方式試探中國的態度，為美國商業投資尋找機遇。這種積極出擊的作風也符合特朗普的特性，但是特朗普政府的理念具有嚴重的保守主義傾向，特朗普的對外戰略強調在保護美國自身利益的同時，重視以武力為后盾的國家外交。無論是從政府要員構成，還是特朗普政府的“小圈子”決策都可以看出，特朗普的外交理念偏向于強硬的軍事實力派，他們主張增強軍事實力、崇拜武力威懾、關注地緣政治以及奉行經濟民族主義，這些都嚴重影響了美國對“一帶一路”倡議的認知轉變。進入2017年，特朗普政府對“一帶一路”倡議的認知與立場就發生了明顯的改變，這也不難理解特朗普為何會發出類似于“中國的基礎設施投資和貿易戰略增強了其地緣政治抱負”的言論。

2.美國對華戰略的深度調整

美國對華戰略自中美建交之后一直處于變化之中，但像特朗普執政后發生如此全面深刻的調整尚屬首次，特朗普執政以來，大力推行“美國優先”政綱，國家安全戰略重心從反恐向大國競爭轉變，美國采取以“壓制性回縮”為特征的大戰略，將競爭理念逐步轉化為“競爭性戰略”。【13】新一輪的美國對華戰略大辯論始于2015年的一場政策大討論，2018年這場政策大討論基本形成了對華戰略認知的最終共識，即美國自尼克松以來的對華接觸戰略已告失敗，中國的實力迅速增長使得其更具進攻性意圖。2018年2月，美國外交關系理事會高級研究員艾利?拉特納撰文稱，華盛頓面臨現代以來一個最具活力、最可怕的競爭對手，美國必須重新思考對華政策，將其建立在對中國現實的清醒認識而非一廂情愿的幻想之上。【14】

特朗普就任后簽署了三份官方報告，即《美國國家安全戰略報告》、《國防戰略報告》以及《核態勢評估報告》，這三份文件奠定了特朗普對華戰略的基調，這也標志著對華戰略辯論結束后美國的首次回應。明確與中國等大國的競爭時代以及中國的“修正主義”是美國在新時代對華戰略調整的關鍵一步，隨后特朗普政府便以經貿問題為抓手發起了“全政府”對華戰略，因此調整主要聚焦于經濟、科技、基礎設施建設以及國際制度等領域。“一帶一路”倡議作為新時代中國特色大國外交的重要舉措勢必將處于美國對中國戰略競爭的“風口浪尖”，美國各界對“一帶一路”倡議的負面認知不斷加深。

美國政府認為中國的“一帶一路”倡議是中國的經濟外交手段，并聲稱，中國正在鼓勵利用不透明的合同、掠奪性的貸款做法和腐敗的交易來使他國產生依賴，這些做法讓各國陷入債務泥潭，削弱了它們的主權，剝奪了它們長期、自我維持的增長。【15】基于此，特朗普政府也明確表示要與日本、印度、澳大利亞等印太國家探討聯手建設地區基礎設施，為印太國家提供不同與中國的“替代性選擇”。【16】另外，特朗普政府著力將經濟問題政治化，并且有收窄中美合作基本面、挑戰中美關系底線以及威脅對華制衡與脫鉤的發展趨勢，在這種深度調整的影響下，美國對中國“一帶一路”倡議的認知只能附屬于美國國內所謂的對華“政治正確”。這也就造成了美國在戰略層面對“一帶一路”倡議的認知呈現出了某種共識，因此，可以說，圍繞“一帶一路”的博弈集中體現了中美關系日益的競爭性因素以及美國對華實施競爭性戰略的總體動向和主要特點。【17】

3.新時代中國外交戰略的變化

2017年中共十九大的召開標志著中國開啟了新時代，新時代背景下中國特色大國外交有了明顯的變化，這種新變化也一定程度上影響了美國的認知轉變。

新時代中國特色大國外交與以往相比存在著積極的變化，這種變化集中體現在中國在未來國家定位、外交風格、外交方向以及國際角色上。在十九大報告中，國家主席習近平強調了中國作為世界大國的外交定位，這是基于中國經過改革開放后綜合實力躍升的客觀基礎；同時新時代中國外交的理念與風格也發生了重要的變化，在習近平外交思想的引領下，新時代中國外交的風格開始由“韜光養晦”向“奮發有為”轉變，這將為中國實現新時代的偉大目標提供強大的塑造力；在外交方向上，新時代中國的外交布局將把周邊外交提到新的高度，新時代中國外交工作的重點之一就是要做好周邊外交工作，推動周邊環境更加友好、更加有利，這一側重在中美戰略競爭日益凸顯的當下顯得十分必要；而在國際角色上，新時代中國外交戰略的變化突出表現為中國在國際社會上規則與議程設置權的日益積極主動；最后，中共十九大明確指出，新時代中國外交的總體目標是“推動構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體”，這一總目標要求中國外交戰略布局要堅持著眼長遠、放眼國際的原則。“一帶一路”倡議作為打造“人類命運共同體”的平臺之一是中國外交戰略布局的重要一環，更是推動建立新型國際關系的重要努力。

中國在新時代外交戰略的積極變化在美國看來卻成為了中國實現宏大地緣戰略構想的手段。曾任美國白宮戰略顧問的史蒂芬?班農聲稱，中共十九大標志著中國正在走爭奪全球霸權的道路，‘儒家重商威權主義’正在擊敗西方自由民主和自由市場資本主義模式，他還認為中國的“一帶一路”倡議正是“中國最大膽的地緣政治擴張”，是一種結合三大地緣政治理論的新的地緣計劃。【18】中國自身外交戰略的轉變是針對國家綜合實力與正當利益的合理匹配，但美國卻把這種轉變看作是中國積極謀求地區乃至全球領導地位的努力并由此產生戰略焦慮。這種焦慮不僅有經濟層次，更體現在地區領導權層面，正如特朗普政府國家安全戰略報告指出的那樣，“中國試圖取代美國在印太地區的地位，拓展國家驅動經濟模式的影響，并按照自身利益重建地區秩序”。【19】

4.“一帶一路”倡議影響力的加深

在“一帶一路”倡議早期，美國官方認為中國的“一帶一路”缺乏具體的舉措，也難以滿足沿線國家基礎設施建設資金需求，并不看好“一帶一路”。但是 “一帶一路”倡議“朋友圈”的增大以及對外影響力的加深加快了美國重新審視“一帶一路”倡議的步伐。

從2013年到2017年，外國媒體與網民對“一帶一路”倡議的積極態度從16.5%上升到了23.61%，盡管美國以及部分西方國家對“一帶一路”倡議持負面認知，但是“一帶一路”沿線國家以及其他發展中國家總體上對“一帶一路”持歡迎態度。在基礎設施建設方面，中國與沿線國家在港口、公路、鐵路、公路以及航空等領域開展了務實的合作，極大的提升了這些國家基礎設施建設水平，如俄羅斯的琿馬大橋、哈薩克斯坦的阿亞右茲鐵路等。在金融方面，中國出資400億設立了絲路基金，在2017年又獲得了增資100億元，人民幣跨境支付覆蓋了40個“一帶一路”國家的165家銀行，亞投行更是受到了得到了不少美國盟友的支持。除此之外，在人文交流與跨境旅游方面，2017年中國與“一帶一路”國家的雙向旅游交流達到了6000萬人次，與2012年相比，“一帶一路”出境人數與入境人數分別增長2.6倍和2.3倍左右。

面對“一帶一路”倡議從愿景逐步落實到行動，美國政府充滿了矛盾與焦慮。2018年6月，時任美國國防部長馬蒂斯在海軍戰爭學院演講時再次提到“多帶多路”，他認為中國的“一帶一路”建設是為了“以明朝為模板，要求別的國家變成朝貢國，向北京叩首”，并“利用掠奪式經濟給別國套上大量債務”。【20】2018年10月4日，美國副總統彭斯在演講中指責中國利用“債務外交”擴大影響力，因為中國向亞、非、歐以及拉丁美洲的政府提供數千億美元的基礎設施貸款，但這些貸款“條款隱晦”并且中國是“主要受益者”。【21】當美國盟友選擇支持“一帶一路”倡議時，這種戰略焦慮顯得更加明顯，當意大利經濟部長杰拉奇2019年3月宣布將討論簽署支持“一帶一路”的諒解備忘錄時，美國白宮國家安全委員會發言人馬奎斯稱，美國對意大利參與“一帶一路”所帶來的好處持懷疑態度，并認為，意大利政府沒有必要為中國的基礎設施‘面子工程’提供合法性。[22]

四、中國的應對措施

美國是中國推動“一帶一路”倡議建設的最大影響因素。如何破解美國在“一帶一路”倡議建設中的錯誤認知是未來中國不可回避的話題，為此可以從以下三個方面進行應對：

（一）全面評估“一帶一路”沿線國家的風險與挑戰，避免相關項目的潛在風險，減少美國對“一帶一路”倡議前景質疑的口實。美國質疑“一帶一路”倡議的重要一點就是相關項目的可行性，在“一帶一路”倡議實施中確實存在有國家要求與中國重新談判與評估，這也說明了我們缺乏對東道國深入全面的評估與分析，這使美國有借口來抹黑“一帶一路”。對此我們要正視沿線相關國家存在的某些風險，采取合理的規避措施。沿線國家面臨著諸如地緣安全風險、投資安全風險以及債務風險，這些風險與挑戰是“一帶一路”倡議項目深入發展的潛在“定時炸彈”，如果不加以評估分析而盲目地進行基建投資，難免會成為未來的安全隱患。對此，要采取綜合手段整合東道國相關數據，建立以國別為基礎的風險數據庫，其中要涉及東道國的國內債務數據或內部沖突潛在概率等，在此基礎上利用官方、企業與智庫三方的力量對東道國進行項目可行性分析。另外也可以建立風險甄別機制，評估企業-項目是否適合東道國建設需求，建立多元的融資途徑，降低相關國家為推進項目實施而產生的債務危機。

（二）加強頂層設計，科學規劃，積極引導美國等國家以合作姿態參與“一帶一路”項目建設，為美國企業集團參與項目競標提供平臺，對接相關國際機構，消除對中國“另起爐灶”聲音的擔憂。“一帶一路”倡議是宏大的工程，要依靠包括美國在內國際社會的大力支持，因此，首先要繼續明確對美國等國家參與“一帶一路”項目的歡迎，加強頂層設計，積極與相關國家建設的項目對接，如美國的新絲綢之路倡議、歐洲的歐亞經濟聯盟以及相關國家的發展戰略；其次，不應把美國官方的負面認知當作是美國全社會一致共識，要理清美國存在的 “一帶一路”倡議利益攸關方，為美國的參與建設創設公平透明的競爭環境，搭建雙邊或多邊合作平臺，推進經濟、能源以及安全領域的“第三方”合作，夯實與美國企業等相關方的共同利益；最后，要加快與相關國際機構的對接，以多邊機制來化解美國對“一帶一路”倡議的誤解，大力推動與世界銀行、亞洲開發銀行等機構的合作，拓寬融資渠道，共建“一帶一路”沿線國家金融穩定機制。在“一帶一路”倡議建設過程中，要積極推動與美國主導的機制進行合作，避免兩國在國際機制上的惡性競爭，有效防范中美在深層次的碰撞。

（三）注重“一帶一路”建設中的“軟因素”，做到設施聯通與人心相通的完美結合，避免單一的“硬設施”建設，在改善基礎設施的同時，發展以文化交流、留學教育、醫療培訓等為中心的軟工程，消除美國對“一帶一路”倡議認知中的戰略色彩。要改變“一帶一路”倡議建設中“唯基建論”，要重視項目的“本土化”，避免將項目建設與民生改善相脫離，要通過就業培訓、崗位設置、環境改善等把經濟效益與社會效益相結合； 作為“一帶一路”倡議項目建設方的中國企業必須把改善企業形象放在第一位，消除外界對中國企業的偏見。要把民心相通與設施聯通的完美結合以提高東道國人民對“一帶一路”倡議的積極評價，進而為化解美國的錯誤知覺提供有力的國際輿論基礎。