不要把昨天的“歷史”變成明天的“現狀”
——東盟視角下的“羅興亞問題”

賈鑫鑫 暨南大學 廣東省廣州市 510632

一、“羅興亞問題”溯源

（一）“羅興亞問題”的“昨天”

關于“羅興亞人”的起源問題存在很大的爭議，主要分為三個不同的立場：一是認為羅興亞人是阿拉伯人的后裔，早在公元7世紀就遷入緬甸居住 二是認為羅興亞人是孟加拉移民的后裔，在公元15世紀以后進入緬甸生活 三是認為羅興亞人是緬甸漸漸融合而成的種族 。這也是各方對于“羅興亞問題”持不同態度的一個基本性爭議，在此就不再贅述。其實，在15、16世紀早期，“羅興亞人”與緬甸若開邦當地居民和睦共處。但自20世紀開始，“羅興亞人”與若開邦本土民族的矛盾逐漸顯現。而“羅興亞問題”的形成包含以下幾個歷史原因：

一是英日殖民政策引發的宗教民族沖突。1824年第一次英緬戰爭爆發，緬甸戰敗，割讓若開和德林達依地區給英國。英國為了鞏固殖民統，鼓勵印度和孟加拉地區的穆斯林遷入該地區。這種帶有明顯穆斯林傾向的移民政策使得大量的孟加拉吉大港地區的穆斯林涌入，不斷擠壓本土居民的生存空間，激化了當地占多數的佛教徒和穆斯林之間關系的緊張度 。隨后，第二次世界大戰爆發，日本開始大規模搶占英國的殖民空間。日本支持該地區的佛教去反抗英國的殖民統治，英國則借用伊斯蘭穆斯林勢力來對沖日本支持的佛教武裝。英日殖民拉鋸政策進一步加劇了佛教徒和穆斯林族群之間的對抗沖突，為雙方之間埋下了對抗的種子。

二是緬甸獨立獨立之后，若開邦地區的穆斯林尋求獨立的武裝運動。印巴分治時，緬甸若開的穆斯林要求將孟都鎮、布帝洞鎮和拉德堂鎮歸并到巴基斯坦，但遭到巴基斯坦的拒絕。后來穆斯林在這三個地方發動武裝襲擊，并向昂山將軍提出將此地區劃歸巴基斯坦或實行自治。后來的緬甸政府對其進行多次軍事打擊，政治上安撫，遏制了羅興亞人的分離運動 。

三是緬甸獨立以來的政府政策。1961年8月，吳努將佛教定為國教，希望借助宗教的力量團結各族人民，但以一種宗教為尊限制其他宗教信仰的政策加劇了佛教徒、克欽基督教徒以及穆斯林之間的仇恨 吳努政府時期，先后頒布了《緬甸聯邦入籍法》和《緬甸聯邦選擇國籍條例》使得羅興亞難民入籍 軍政府時期，1974年的新憲法中，羅興亞族未被列為官方認定的少數民族 1978年3月，緬甸軍政府懷疑羅興亞人圖謀分裂國家，發起了“龍王”行動 1982年緬甸軍政府制定了《公民身份法案》針對性地通過立法手段剝奪了羅興亞人的公民身份。自此之后的歷屆政府都否定羅興亞是屬于緬甸的民族。

（二）“羅興亞問題”的“今天”

長期以來，緬甸政府不僅剝奪了“羅興亞人”的公民身份，使其失去作為公民的最基本的政治權利，還在土地的使用與居住、分配、生產經營、清真寺修建、朝圣、自由出行等生活的多方面對“羅興亞人”進行限制。羅興亞人民得不到最基本的教育、醫療等社會保障。此外，自2012年以來“羅興亞人”和緬甸軍方以及激進佛教徒等之間發生過幾次流血沖突事件，從而引起大量“羅興亞人”外逃。生存困境、政治上的壓迫和武力沖突，使得緬甸“羅興亞問題”日益加劇。

“羅興亞問題”困境日趨激化也存在一定的現實原因：一是緬甸軍政府為了鞏固統治地位和權威，必須要爭取民心，為此借助打壓羅興亞人來獲取更多緬甸主體民族的支持 其次，一些域外國家站在“道德的制高點”指責緬甸國內存在嚴重的人權問題以及現代媒體的快速發展，使得各種仇恨言論與羅興亞人的負面新聞的傳播更加便利化，從而進一步激化了“羅興亞人”與緬甸主體民族之間的矛盾與對抗。

二、“羅興亞問題”對東盟的考驗

緬甸的“羅興亞問題”從緬族、若開族、羅興亞人三者之間兩兩矛盾的一個方面，轉變成緬甸政府與世界范圍內的跨國羅興亞人網絡、東盟、國際組織圍繞羅興亞人人權問題的較量，從國內問題轉變成一個區域和國際問題 。因而，緬甸“羅興亞問題”更對東盟這個區域組織和國際社會帶來一定的負面影響。

破壞東盟的內部團結。在“羅興亞問題”上不同國家有不同的利益，會做出不同的反應。如馬來西亞和印度尼西亞出于宗教認同的心理，對緬甸“羅興亞人”最為支持并對緬甸表示強烈的譴責，東盟中的穆斯林國家在深化區域合作時，亦會考慮緬甸對國內穆斯林的立場 但泰國已經多次表示對于來自緬甸的大量“羅興亞人”已無力安排。東盟其他國家雖然從道義上是支持人道主義解決的，但要提供援助及資源時，大多無法給予太多幫助。總之，在“羅興亞問題”上不同國家有不同的利益，而東盟在應對此類問題方面又缺乏剛性機制，從而加劇東盟內部國家對于在羅興亞人問題上的爭論，嚴重考驗東盟的內部團結。

威脅東盟區域安穩定與全。生存困境以及緬甸軍政府的打壓政策致使越來越多的“羅興亞人”外逃到其他國家，一方面對逃入國的發展帶來嚴重的經濟負擔 另一方面，對逃入國的社會環境帶來嚴重安全威脅。此外，本區域內的恐怖組織會利用“羅興亞問題”的持續發酵煽動輿論，趁機發展自己的組織力量，從而加劇東南亞地區的安全困境，對人民的生產和生活帶來進一步的安全威脅。

影響“東盟意識”的促進，阻礙東盟區域一體化建設。東盟在此問題上的態度和反應都將受到東盟內部和國際社會的密切關注。如若東盟在此問題上無法統一立場，無法作為一個整體對緬甸政府施加外交壓力，無法有效協調緬甸政府與若開邦民族之間的關系以及緬甸政府與東盟內部成員之間的關系，將會使東盟人民對“東盟意識”產生質疑，喪失對東盟共同體建設的信心，從而阻礙東盟區域一體化程度。

加劇東盟的邊緣化，使其形象受損。“羅興亞問題”的持續發酵，已經引起域外大國以及國際組織、媒體的密切關注。如果東盟作為本地區最大的區域組織無法就該問題形成同一立場及有效的區域級的措施，加上現代媒體信息傳播的便利化與速度化，將會刺激域外大國與國際社會的進一步干涉。對內，會引起區域內人民對于“東盟中心”地位的質疑與非議 對外，會使得東盟在國際中進一步被邊緣化。

三、東盟的反應及其特點

東盟地區的難民管理始終存在爭議，因為難民被視為非傳統安全威脅，許多國家缺乏有效的難民保護手段和機制，除菲律賓，東帝汶和柬埔寨外，沒有其他東盟成員國簽署過“日內瓦公約”等公約 。緬甸于1997年加入東南亞聯盟，與該地區其他國家之間的聯系逐漸加深，因此緬甸“羅興亞問題”將會對整個東盟地區的發展帶來至關重要的影響，而東盟的態度與反應也是解決緬甸“羅興亞問題”的重要途徑之一。

東盟無統一立場。“羅興亞問題”是一個長期存在的問題，東盟作為一個致力于本區與共同體建設的地區組織，依然無法在這一問題上形成同一立場。除印度尼西亞、馬來西亞等穆斯林國家以及周邊國家泰國和域外國家孟加拉國對“羅興亞人”表示支持外，大多數東盟成員都選擇了沉默。馬來西亞外長阿尼法2017年9月24日發表聲明稱，馬來西亞要求退出以東盟名義發布的關于緬甸若開邦局勢的聲明，因為東盟的聲明不符合若開邦的實際情況，該聲明也沒有在東盟成員中獲得一致同意。菲律賓外交部9月25日回應，由于馬來西亞存在不同意見，因此將“外長聲明”改為“主席聲明”。這也反映出東盟的一個基本特點——一致同意原則，這也是“東盟方式”的一貫表現，也成為東盟集體行動的主要困境。

東盟的“不作為”。緬甸“羅興亞問題”引發的危機由來已久，但是東盟并未在此問題上形成統一的立場。2018年3月28日，在悉尼舉行的東盟—澳大利亞特別峰會上，東盟領導人承認，他們無力推動緬甸羅興亞難民危機的解決，盡管他們承認這一問題會影響整個地區。這不僅反映出東盟區域組織的“不干涉”政策將會進一步為緬甸政府的“不作為”提供一定的保護，也反映出東盟發展力不從心，缺乏剛性政策和機制。

東盟的“承諾”。最近有越來越多的跡象表明，東盟正準備在羅興亞危機中發揮更積極的作用。2018年8月，在東盟人權議會發布的聯合聲明中，議員們請求國際刑事法院就若開邦問題調查緬甸軍隊，并敦促聯合國安理會成員將緬甸局勢提交國際刑事法院 2018年11月東盟領導人會議，呼吁東盟在促進若開邦流離失所者遣返方面的作用，制定了開展需求評估工作的具體行動 東盟災害管理人道主義援助協調中心的官員于2018年11月訪問了緬甸若開邦，檢查緬甸政府為遣返羅興亞難民所作的準備工作 2018年12月，東盟秘書長、東盟社會文化共同體副秘書長和東盟人道援助協調中心主任會見了緬甸高級官員和若開邦各部商討遣返計劃 2019年1月28日，東盟已委托其東盟災害管理人道主義援助協調中心在向緬甸及其流離失所者提供援助方面發揮作用 2019年5月27日，在緬甸內比都舉行的高級別協調會議之后，東盟和緬甸政府同意立即采取切實措施，以緩解若開邦的局勢。

綜合以上，從東盟角度看，由于東盟在處理本區域事務上長期堅持“不干涉”內政、一致同意原則等“東盟方式”，缺乏剛性機制，導致東盟在緬甸“羅興亞問題”上陷入僵局，也嚴重威脅了“東盟意識”的促進和“東盟中心”地位。因此，東盟只有對“羅興亞人”提供切實的保護，采取統一立場和行動，對緬甸施加外交壓力才有可能緩解集體行動的困境，使這一問題的解決得到實質性的進展。

四、東盟在“羅興亞問題”上應該積極有為

緬甸自1997年加入東盟以來，其國內形勢的變化，尤其是“羅興亞人問題”危機的日漸激化不僅影響著緬甸的內政外交，更是對周邊國家的穩定與發展以及東盟的穩定、發展以及機制的構建提出嚴峻的挑戰 東盟在這一問題上的態度與反應不僅關系到這場持續多年的危機的解決程度，還將對東盟的內部團結、東盟共同體建設以及東盟的內外部形象的構建產生至關重要的影響。

（一）東盟在內部應該形成統一意見，對外表明自己的堅決立場是前提

直到2019年6月20日至23日在泰國舉行的東盟第34屆首腦會議上東盟宣言中都在刻意回避使用“羅興亞”一詞，依然稱為若開邦各地區的安全，東盟隱藏在“不干涉”原則的背后，只是表明將支持緬甸政府開展遣返工作，這種含糊態度只是增加了緬甸兩政府在區域博弈上的砝碼，缺乏剛性的問責機制無法使危機發生根本性的轉變。因此東盟首先就是要在各成員國之間形成統一意見，對緬甸、對外表達自己在此問題上的堅決態度，才能在外交上對緬甸當局施加外交性壓力，促使此危機事件發生實質性的轉變。此外，這場危機不僅僅是對東盟區域建設的考驗，更可以成為東盟機制改革、轉變以往“東盟方式”的契機。

（二）東盟成為協調各方矛盾的“橋梁”是關鍵

新加坡東盟研究中心于2019年1月29日出版了《東南亞現狀：2019年調查報告》。其中第13個問題是東盟如何應對緬甸若開邦危機？在1008位受訪者中，有66.5%的受訪者選擇“東盟應在緬甸政府、國際組織、若開邦及羅興亞難民之間協調關系”作為最佳方式 50.9%的受訪者選擇“東盟增加對緬甸境外難民營的人道主義援助” 38%的受訪者選擇了“東盟應對緬甸外交施壓”。由此可見，有一半以上的受調查者認為區域機制——即東盟是協調各方矛盾的最佳方式。同時，面對各方的壓力，緬甸政府也表示同意在東盟的監督下建立一個安全區，確保難民安全、自愿的返回 借鑒東盟在2008年緬甸納爾吉斯風暴中所發揮的“協調溝通”作用，東盟在本次危機中也同樣應該承擔起協調溝通的作用。

（三）東盟督促緬甸政府給予“羅興亞人”身份認同是根本

由“羅興亞問題”引發的大量難民外逃最根本的原因就是“羅興亞人”的身份得不到緬甸當局和主要民族的承認，這使“羅興亞人”的最基本的生存環境面臨著威脅，無法獲得作為公民的最基本的權利。羅興亞難民長期受到結構性壓迫，因為沒有合法的身份，長期受到壓迫與迫害，無法正常享受教育、醫療等系統服務，這使引發雙方之間矛盾進一步激化的根本性原因。因此，在生存安全受到威脅的情況下進行遣返工作是無效的甚至會產生負面效果，東盟應該加強與緬甸當局的協商，適當時應該對其施加一定的外交性壓力，鼓勵并督促其解決“羅興亞人”的身份問題。

（四）東盟建立起剛性問責機制是保障

東盟外長于2017年9月23日在紐約的聯合國大會上發表聲明譴責緬甸西部若開邦的“所有暴力行為”，并呼吁動亂各方避免讓局勢惡化。面對緬甸若開邦地區發生的嚴重的流血沖突需要將其調查清楚并責任到人，只有建立起剛性的問責機制才能有效防止暴力行為的再度發生。東盟應該把“羅興亞危機”作為調整內部結構建設的一個重要契機，通過對此次問題的解決逐漸將剛性問責意識常規化、機制化。

（五）東盟為改善保障“羅興亞人”生存環境制定具體措施是基礎

面對難民危機，我們最急需解決的問題就是難民的生存條件的改善。東盟成員國應該就該問題成立專門的工作小組或是在東盟人道主義援助中心的框架下建立專門工作小組，為“羅興亞人”在若開邦的生活提供一定的資金援助，采取具體措施為“羅興亞人”提供工作技能培訓，提高其教育水平，改善其醫療環境，切實解決“羅興亞人”的實際需求。此外，東盟應該作為一個整體可以向域外國家或國際組織尋求幫助，向經濟實力較強的國家或國際組織尋求經濟援助或技術援助，以對“羅興亞人”提供更好的生存環境。

小結

緬甸“羅興亞危機”的原因錯綜復雜、由來已久，這不僅對緬甸的內政外交、周邊國家的穩定與發展帶來嚴重的挑戰，同時對本地區最大的區域組織東盟的團結與穩定以及一體化的深入發展產生至關重要的影響。因此，未解決這一問題，除了緬甸政府及國內相關各方做出努力之外，區域層級的努力至關重要。因此，東盟應該表明自己的立場，承擔起協調各方的責任，督促緬甸當局解決“羅興亞人”的身份問題，切實改善其生存環境等。總之，東盟作為本地區最大的區域組織應，在“羅興亞問題”上應該切實發揮區域機制的作用，切不可使沖突流血的歷史成為不可避免的未來。

注釋：

1.李京，華南師范大學碩士畢業論文：《20世紀40年代以來緬甸羅興伽人問題研究》，2016年。

2.Kei Nemoto，The Rohingya Issue: A Thorny Obstacle between Burma ( Myanmar) and Bangladesh，http://www.networkmyanmar.org /index.php /rohingyamuslim － issues．

3.李晨陽，《羅興亞問題的發酵》，世界知識，2018年第4期。

4.王子昌，《緬甸“羅興亞人問題” 的重構與解構》，東南亞研究，2019年第 2 期。

5.楊超，《緬甸羅興亞難民問題考驗東盟團結》，環球網http://opinion.huanqiu.com/plrd/2017-01/9901785.html?agt=15417

6.Doctor Saadat Hassan，Rohingya Crisis :possible Breakup of ASEAN，南亞研究2019年，https://southasiawatch.tw/rohingya-crisis-possible-breakupasean