地方投融資平臺的存在價值沖擊分析

金潤秋 華東交通大學 江西南昌 330013

1.從已取得成就的角度

首先，通過2014年—2018年地方敢府財政收入與支出的數據可以發現，單純依靠地方財政是難滿足建設資金需求的，地方政府投融資平臺起到了放大財政資金的杠桿作用，為地方建設提供了巨額資金，彌補了財政收支的巨大缺口，為地方政府建設了一大批基礎設施，發展了地方公用事業，在推進城鎮化進程和擴大內需保增長的目標任務下做出了重要貢獻。地方政府投融資平臺從90年代正式設立以來，發展己經有二十余年，參與了眾多基礎設施和地方公共服務的建設，建設運營經驗漸趨成熟，能夠為今后地方政府公用事業和基礎設施的建設提供寶貴的經驗參考。

2.從建設資金是否充足的角度

從2014年至2018年我國中央財政收支情況來看，中央財政收入呈逐年增長，并且增幅較大，2018年的中央財政收入為85447.34億元，比2014年增長20953.89億元，增長幅度接近三分之一，而中央財政支出基本保持平穩增長，2018年比2014年增加10137.74億元，增長幅度在百分之四十五左右，中央財政資金充足有盈余。與中央的情況形成鮮明對比，地方財政一直處于支大于收的狀態，財政收入的增長也較為緩慢，2014年約為75876.58億元，2018年為97904.5億元，増加22028億元，增加約三分之一，而2014年的地方財政支出為129215.49億元，2018年這一數據為188198.26億元，增加79967億元，增加幅度與財政收入增加幅度基本接近。財政收支缺口2014年為46661.09億元，這一數據在2018年為90293.76億元，從2014年到2018年間地方財政收支缺口達到2倍。如果按照這種上升速度，在未來政府從管理型轉變為服務型政府的過程中，地方政府的職能履行、公共產品公共服務的提供上依然需要巨大的資金支持，財政收入遠遠不足以彌補。與此同時，地方債務的發債權還停留在省級平臺，下級的市縣依然不具有舉債權，根據國家審計署的調查數據顯示，截止至2017年初，全國各級地方政府投融資平臺企業接近6600個，其中：省級平臺數量最少，為165個、市級平臺次之，為1648個、縣區級平臺數量最多，共4763家，由此可見大部分都集中在市級尤其是縣一級行政單位，送反映出基礎建設的需求和執行落實也多集中在市縣一級政府，單純依靠目前放開的發債主體和發債規模限制下，筆者認為建設資金仍然難以滿足地方經濟建設、公共事業發展要求。

3.從國際實踐經驗的角度

新《預算法》對于放開地方發債權的嘗試還處在初步啟動階段，尚未形成完善的發行償還機制和監督管理機制。相較于中國，歐美國家市政債券發行時間較早，從實踐過程來看，也取得了不錯的效果，可以為我國地方債券的發行管理提供經驗參考。美國市政債券出現最早，大約始于1920年代，是地方政府為了為城市建設籌集大量的資金，政府信用為擔保，以稅收能力為還款保證的一種債務性融資工具，后來逐漸為西方各國所采用。美國的政體結構是聯邦制，分權制下分為聯邦政府、地方政府呈級行政管理單位，等級單位實行分級財政體制，各級編制獨立的預算，上下級預算互不包含，互相獨立。各州、縣地方政府及下級代理授權機構有權發行市政債券，銀行、保險、共同基金等金融機構和其他投資者如非金融機構，退休基金、政府資助企業等是其主要投資者和吸納資金的對象，籌集資金主要流向道路交通、機場醫院、污水處理等市政基礎設施建設。全美約有八萬個地方行政單位，其中大約70%左右有權發行市政債券，雖然發行規模大多都較小，但是整體一直呈現上升趨勢，早在八十年代就已經突破了一千化美金。一般責任債券和收益債券是美國市政債券的兩種主要類型。1996年共發行一般責任債券646化美元，2007年上升至1311億，而收益債券在1996年的發行數據為1206億美元，2007年數據顯示此類債券規模為2932億美元，且從2002年之后，地方政府市政債券的發行額占GDP的比重基本保持在1.5%—3%之間。2014年，我國核定的地方政府債券發行額度為4000億元，國內生產總值為635910億元，如果按照美國市政債券占GDP的比重參考來看，至少應該在9500億元到19000億元左右，4000億元的核定額度還遠不能達到這一規模。因此從短期來看，依靠地方政府債券籌集的建設資金相對有限。從單一制的亞洲國家日本來看，二戰之后通過修改法律允許地方政府自治，可以發債融資。日本市政債券包括兩類：一種是地方公債，這是地方政府直接發行，用于地方市政建設和公用事業發展，在日本地方債券制度中居于主體地位 第二種為地方公企業債，發行主體一般為特殊公營企業，由地方政府負有擔保責任，2010年日本市政債券規模達到7.61萬億日元。基本地方債券的投資主體有政府、公企業和民間投資者，其中來自于民間的資金比例已經接近40%，而在一些金融市場發達的大城市，民間資金甚至高達80%-90%。從我國目前的狀況來看，地方政府債券的發行規模與基本相比仍然比較小，而且對于民間資木的吸引程度還達不到日本市政券的民資比重。因此，從美國和日本的市政債券的經驗來看，我國地方政府投融資平臺在未來還將在籌集資金、吸引社會資金方面發揮一定的作用，仍然具有其存在價值。