“解決行政爭議”背景下行政訴訟訴前調解制度研究
——以合肥市人民中級法院的試運行實踐為例

彭奕 合肥工業大學 安徽 合肥 230009

新修訂的《行政訴訟法》在立法目的中增加了“解決行政爭議”。第 60 條對調解的范圍進行了規定。使得構建和完善行政訴訟訴前調解機制成為必然。為在行政訴訟中探索和研究訴前調解機制提供了立法上的支撐。行政爭議具有關注程度高、涉及面廣、化解難度大等特點。實行立案登記制后，隨著案件跨行政區劃集中管轄改革試點的展開，案件數量大幅攀升，開展訴前調解，有助于緩解法官壓力。以合肥市中級人民法院為例，此院探索構建了訴前調解機制，并在實踐中不斷加以完善。本文試從實務的角度，對新《行政訴訟法》背景下的訴前調解問題進行研究和探討，希望能夠對行政糾紛多元化解決機制的完善有所幫助。

一、行政訴訟糾紛解決機制的基礎

（一）理論基礎

1. 多元化糾紛解決機制與理念。為推進落實中央部署的多元化糾紛解決機制改革的任務，最高人民法院發布了一系列司法政策文件。2014 年 12 月，最高人民法院在《全面推進人民法院訴訟服務中心建設的指導意見》、2016 年6 月，最高人民法院發布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和2015 年 4 月 1 日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》。以上文件的總體目標是大力推進多元化糾紛解決機制改革，刑事、民事和行政的三大訴訟領域均有所涵蓋。實踐中行政案件訴前調解機制的探索，正是對上述文件精神的貫徹落實。

2. 實質性解決行政爭議的立法目的。大量的行政案件雖涉及行政行為的合法性，但公民、法人或者其他組織更關注其合法權益、切身利益能否得到司法保護。行政訴訟法修改過程中，一處重大的修改就在于，將解決行政爭議寫入新《行政訴訟法》第 1 條，作為行政訴訟的立法目的之一。這一修改的積極意義遠不僅僅只是宣示，還起到了對總體框架的整備和對具體制度完善的統領作用。

（二）實踐基礎

1.已有可供借鑒的制度。修訂后的《行政訴訟法》雖然確立了有限調解原則，但是對訴前調解卻沒有作出具體規定。因此，對于調解的具體問題，可適用民事訴訟調解的有關規定。

2.已有試點地區實踐。2016 年 10 月底，上海鐵路運輸法院訴調中心正式投入運行，完成基本隊伍組建、建章立制、人員培訓基本完成。合肥市中級人民法院也構建了基本的行政訴訟訴前調解的基本制度框架。

二、行政訴訟訴前調解制度程序構建

（一）行政訴訟訴前調解制度設計原則

1. 堅持有別于民事訴前調解原則。行政訴訟不同于民事訴訟，訴前調解機制在借鑒民事訴訟訴前調解的同時，應從更有利于解決行政爭議方面予以考量。行政訴訟法的立法目的除了解決行政爭議，還有保護相對人合法權益，監督行政機關依法行政的內容。因此，在調解過程中，應對被訴的行政行為合法性有所關注，而行政相對人的權益保護在訴前調解程序中也應被更多關注。民事訴訟調解的普遍性和調解優先的理念，在行政訴訟中有一定的案件范圍限制，且在調解方式、步驟等方面需要根據民告官爭議的特點進行設計。

2.堅持尊重當事人處分權的原則。高效便捷解決行政爭議。組織訴前調解前應充分征詢當事人的意愿，在引導釋明的同時，尊重當事人選擇。在訴前調解程序中的受理、調解員確定、材料移轉、送達、結案等環節，設定相應操作流程；運用科技手段，加快 E 調解軟件的調試，強化網絡技術支撐，建立在線訴調工作流程，運用信息技術手段實現遠程調解，從而進一步方便當事人，實現訴前調解的智能化、高效化，切實提高解決行政爭議的效率。

（二）行政訴訟訴前調解制度實踐

根據合肥市中級人民法院對訴前調解制度的探索情況，對訴前調解程序的設想如下： 新《行政訴訟法》規定可調解的三類案件，同樣適用于訴前調解階段。所以，只要當事人同意調解，對訴調案件類型范圍可做進一步研究，擴大其適用范圍; 程序的啟動需遵行自愿原則; 對于調解員的選任，應邀請律師、專家學者等擔任，應該與司法行政機關等有關部門合作，注重調解員隊伍的建設; 結案方式與法律效力方面，調解后達成調解協議的，司法實務中有多種結案方式。訴前調解與訴訟程序的銜接。三、發展多元化行政糾紛解決機制的意義

非訟糾紛解決方式在實現案件分流 ，加快糾紛的解決，保障相對人合法權益方面發揮著重要作用，其設置對于在當前司法資源有限的條件下解決行政糾紛可謂意義重大。

2015 年修訂后的《行政訴訟法》確立了立案登記制度，使得大量行政案件數量增加，根據 2016 年第 4 期的《最高人民法院公報》中的“司法統計”的數據顯示，2015 年全國法院審理行政一審案件一共 220398 件，其中涉及城建、資源、公安、勞動和社會保障、鄉政府、交通、工商、計劃生育、衛生、農業和稅務等領域。可見，行政糾紛的數量增加，法院審判壓力增大，如果大部分案件都通過訴訟途徑解決，一方面解決糾紛的時間較長，另一方面訴訟成本較高，不利于保障相對人合法權益。應當進一步完善非訟糾紛解決方式，發揮行政復議、調解、信訪等制度的優勢及協調作用，促進糾紛在訴訟之前得到較好的解決。