新舊《民促法》中的民辦教師管理政策對比分析

■汪曉玢/華東師范大學

一、相關概念的界定

（一）教師管理

根據華東師范大學吳志宏、馮大鳴和魏志春做著《新編教育管理學》可知，一般來說，現代教師管理的內容主要包括教師的任用、教師的評價、教師專業發展的領導和教師的激勵四個方面。

（二）民辦教師

據《教育大辭典》載，民辦教師一般指的是中國中小學中不列入國家教員編制的教學人員。為農村普及小學教育補充師資不足的主要形式。除極少數在農村初中任教外，絕大部分集中在農村小學。一般具有初中以上文化程度。由學校或當地基層組織提名，行政主管部門選擇推薦，縣級教育行政部門審查(包括文化考查批準，發給任用證書)。生活待遇上，除享受所在地同等勞動力工分報酬(1979年后享受“責任田”)外，另由國家按月發給現金補貼。

王獻玲在她的博士論文《中國民辦教師研究始末》當中對民辦教師做出了如下定義：所謂民辦教師，即受聘于國家或集體舉辦的普通中小學（義務教育機構），履行受聘職責，享受國家補助，由學校所在集體支付工資或勞動報酬，持有縣級以上教育行政部門發放的“民辦教師任用證”，并承擔部分其他勞動獲得生活補貼的農村公民。

上述兩項定義認為民辦教師多出現在農村地區，但是隨著經濟和教育的不斷發展，城市間民辦學校尤其是國際學校的出現，民辦教師已經不僅僅是作為農村普及小學教育補充師資不足的主要形式了，民辦教師也漸漸開始成為城市教育的主要隊伍。還有一些人認為，民辦教師因沒有正式的編制，沒有穩定的地位，亦可稱作代課教師。

在《民辦教育促進法》及《民辦教育促進法實施條例》中以及其他省市落實新《民促法》的實施意見中，我們可以將大多數有關教師管理的政策文本與教師任用、教師評價、教師專業發展和教師激勵四個方面一一對應，因此以下也將主要從這四個方面來分析民辦教師辦理的政策。

二、新舊政策中有關教師管理的政策分析和對比

從總體上看，新《民促法》刪繁就簡，并且將原先放在“第四章 民辦學校的組織與活動”中有關教師的內容整合，單獨列了“教師與受教育者”的新章節，肯定了民辦教師在民辦學校中的主體地位。具體內容可以從以下幾個方面來分析。

（一）教師任用方面

新《民促法》相較舊《民促法》而言，做了很大的刪減。它取消了民辦學校必須具備一定數量專職教師的規定，同時取消了關于民辦教師任用時要簽訂合同的規定，但保留了民辦學校聘用民辦教師應當具備相應資格的規定。這就在法律文本上肯定了民辦教師的能力和質量，將民辦教師和公辦教師同等對待，提高了民辦教師的地位。

（二）教師專業發展方面

將“民辦學校應當建立教師培訓制度，為教師培訓提供條件”精簡為“應當為教師提供培訓”，但民辦教師培訓的內容依然保留為政治培訓和業務培訓。這相當于不再規定民辦學校對民辦教師培訓的形式，但保留了民辦學校對民辦教師培訓的內容。政治培訓和業務培訓的保留也從側面說明當今民辦教師的思想道德素質和教書育人的能力是民辦教師培養和民辦教師成長的主要提升方向，同時也為民辦教師的評價提供了兩大指標。

（三）教師激勵方面

從文本的長度上就可以發現新《民促法》還增加了有關教師激勵的內容。除了規定和公辦學校的教職員工享受同等的權利以外，新《民促法》還規定要讓民辦教職員工通過教代會等形式依法參與民主監督和管理，保障民辦教師的合法權益，并在薪酬福利和保險制度上為民辦教師提供有利的保障，維護民辦教師的合法權益，以法律的形式肯定了民辦教師與公辦教師享有同等的地位。

三、兩省一市的民辦教師管理政策分析

分析各省市民辦教師管理政策，尤其是分析各省市是如何落實新《民促法》中有關教師的，很難做到面面俱到，因此在選取分析的省市時一定要具有典型性。我將以上海市和安徽省為代表進行分析，因為上海是經濟、政治、文化、教育發展較好的城市，而安徽、遼寧是經濟、政治、文化和教育相對落后的省份，這樣就可以對較好省市和較差省市落實落實新《民促法》情況都有所了解。

（一）上海市

《上海市人民政府關于促進民辦教育健康發展的實施意見》中有關教師管理的條例主分為圍落實與公辦學校教師的同等待遇、教師隊伍建設、社會保障機制和維護合法權益四個方面。但如果以教師的任用、教師的評價、教師專業發展和教師的激勵四個方面作為指標，則可以重新將這些政策歸類。

1、教師聘任

在教師聘任方面，規定民辦教師要與公辦教師享受同等待遇。這項政策是在新《民促法》頒布前上海市呼聲最高的政策之一。上海市歷來就是全國外來人口最多的城市之一，許多教師因為沒有上海戶籍而不能考公辦學校的編制，只能去做民辦學校的教師。法律規定了民辦教師要與公辦教師享受同等待遇之后，將會有更多優秀的外來教師愿意留在上海，為上海市的教育事業做貢獻。

2、教師專業發展

教師隊伍建設是教師專業發展的一部分，不僅要求民辦學校拿出學費的一部分資金用于對民辦教師進行培訓思想政治上的培訓，重視教師師德培養，還要求對民辦教師進行科研能力的培訓。上海市是最接近教育前沿的城市，最新的教育改革基本都會選擇上海作為改革的起點，在這個大背景下，就需要上海的教師不斷與時俱進，跟上時代的步伐。重視民辦教師的培訓，就是促進民辦教師不斷發展，適應上海教育事業的快速變革，為幫助他們成為更好更優秀的教師提供條件，從促進上海教育事業的發展。

3、教師評價

在教師評價上，上海市要求學校要對教師進行獎勵和表彰，這表明在獎勵和表彰之前，學校會對民辦教師進行各方面的評價，擇優進行獎評。獎評的目的不僅僅是對教師工作的肯定，更是為了讓其他教師以“優秀”為榜樣，向榜樣學習，認識自身的不足之處。從這個意義上來說，對民辦教師進行評價對本質是對他們對激勵。

4、教師激勵

在教師激勵上，讓民辦教師享受與公辦教師同等待遇、教師保障機制和維護合法權益三個方面都是對教師的激勵。按照馬斯洛的需要層次理論，人的需要是由自下而上五個等級構成，一是生理需要，二是安全需要，三是愛與歸屬的需要，四是尊重的需要，五是自我實現的需要。在有關民辦教師激勵的政策中，包括社會保險費、住房公積金、年金制度和商業保險的教師保障機制是為了滿足教師的安全需要，而讓民辦教師享受與公辦教師同等待遇和維護他們的合法權益是要滿足民辦教師尊重的需要。只有讓教師獲得了滿足感，民辦教師才能被更好地激勵，從而發揮自我的創造價值。

（二）安徽省

《安徽省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》中有關教師激勵的條文分為四個方面：加強和改進民辦學校思政教育工作、保障教師的權利和利益、完善學校法人治理和加強教師隊伍建設。同樣，我們也可以從教師的任用、教師的評價、教師專業發展和教師激勵四個維度來重新將政策歸類。

1、教師聘任

在教師聘任方面，安徽省同樣要求民辦教師的聘任要與公辦教師同等對待。在新《民促法》中，民辦學校被區分成了營利性和非營養利性兩種性質，意味著非營利性民辦學校將不能進行分紅，而要將盈余用于學校發展。安徽省規定“非營利性民辦學校教師享受當地公辦學校同等的人才引進政策”，這就以政策文本的形式鼓勵民辦教師為非營利性民辦學校做貢獻。

2、教師評價

在教師評價方面，安徽省不僅要求民辦教師的評優表彰要與公辦學校的教師同等對待，還規定民辦學校教師在資格認定和職稱評聘方面也享有與公辦學校教師同等的權利。

3、教師專業發展

在教師專業發展方面，安徽省緊跟習近平總書記的腳步，提出要增強教師的四個自信，對他們進行思想政治的教育。此外，同上海市一樣，要求學校將學費收入的一部分拿出來用作教師培訓。

4、教師激勵

在教師激勵方面，安徽省除了規定要保障民辦教師的合法權益和民主權利，提高民辦教師的話語權之外，也在文本中明確提出要提高教師工資和福利待遇，以此增強民辦教師的歸屬感和獲得感。

（三）遼寧省

《遼寧省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》中有關民辦教師的政策歸類在加強黨對民辦學校的領導和管理、完善扶持制度、加快現代學校制度建設、提高教育教學質量四個方面。這些政策既多又分散，但是教師聘任、評價、發展和激勵面面俱到。

1、教師聘任

在教師聘任方面，規定了一線專職輔導員的師生比例，且規定每個班級至少要配備一名班主任，民辦高校需配備一名專職的團委書記，這是從思想政治工作方面對民辦班主任、教師領導的數量做了要求，切實加強教師隊伍思想品德建設。同樣，規定非營利性民辦學校教師享受當地公辦學校同等的人才引進政策，以鼓勵民辦教師支持非營利性民辦學校的發展。

2、教師評價

在教師評價方面，遼寧省人民政府規定：民辦學校要著力加強教師思想政治工作，建立健全教育、考核、宣傳、監督與獎懲相結合的師德建設長效機制。這也是為數不多的將教師的考核明確列在條例中的省份，但也僅僅考慮到教師的思想政治工作考核，對教學、備課、育人等方面依舊未規定考核標準。

3、教師專業發展

在教師專業發展方面，一是要探索建立民辦學校教師人事代理制度和交流制度，促進教師合理流動，以民辦教師間的交流來增進他們的長遠發展；二是要在加大對教師進行培訓的力度，在學費收入中安排一定比例資金用于教師培訓，尤其要重視對青年教師的培養，青年教師是學校教育變革的主力軍，民辦學校要用年輕的力量來讓學校更有活力，蓬勃向上。

4、教師激勵

在教師激勵方面，一是提出完善學校、個人、政府合理分擔的民辦學校教職工社會保障機制，這些機制包括社會保險和住房公積金，鼓勵建立年金制度，著重強調要提高教師退休后待遇，同時對跨區域教師的保險關系等也有所規定，在原本完善的基礎上更加完善；二是完善民辦學校教師戶籍遷移等方面的服務政策；三是要維護學校師生的合法權益，依法落實民辦學校師生對學校辦學與管理的知情權和參與權，優化董事會的組成，完善民辦學校教職工代表大會制度，保障師生參與民主管理和民主監督的權利，完善民辦學校師生爭議處理機制；四是提高教師的工資待遇，依法保障教師帶薪休假的權利，給予民辦學校教師一定的物質鼓勵；五是要保障民辦學校教師在資格認定、職務評聘、培養培訓、評優表彰等方面與公辦學校教師享有同等權利，提高民辦學校教師的地位。

（四）對兩省一市落實《民促法》的反思

新《民促法》頒布后，上海市、安徽省和遼寧省都積極貫徹落實，響應國家號召，積極鼓勵和引導民辦學校。在民辦教師的聘用和評價上，以政策文本的形式將民辦教師與公辦教師同等對待，提高了教師的地位；在教師專業發展方面，都要求民辦學校拿出一部分資金來培訓教師，且遼寧省還規定了要注重對青年教師的培養；在教師激勵方面，不管是在精神方面的鼓勵表彰、保障教師的權利，還是物質方面的獎勵、社會保障機制，甚至是直接地提高教師的薪資待遇，都做出了積極的響應。

但同時，我們也可以看到這兩省一市在具體貫徹落實新《民促法》時依然存在不足。首先，并未依據當地條件，對教師聘任的準入門檻和晉升最低標準做出要求，是該收緊還是該放寬？例如上海市這樣的國際化大都市，國際學校中外籍教師的需求量相當大，該如何評聘這樣的外籍教師，政策文本中并沒有做具體規定。雖然規定了非營利性民辦學校教師享受當地公辦學校同等的人才引進的政策，但如果民辦教師進入非營利性學校工作沒有得到更優的薪資、福利、地位，那為什么不去營利性學校工作呢？其次，在教師評價方面，新《民促法》在這一部分并沒有制定明晰的條文，上海市和安徽省在這一部分也是缺失的，遼寧省也只是要求對教師思想政治工作進行考核，在多數方面還是沒有建立相應的考核機制和標準。再次，在教師專業發展方面，文本只提到需要對民辦教師進行培訓，并未指出怎么樣對教師可以進行培訓，以及需要培訓到什么層次的水平。最后，在教師激勵方面，規定完善學校、個人、政府合理分擔的民辦學校教職工社會保障機制，但是怎么樣才算合理，是民辦學校認為的合理，還是民辦教師個人認為的合理，亦或者是政府認為的合理？大家的標準不一，沒有一個具體的指標體系，沒有收集過各方的意見，條文中也并未給出明確的答案。

四、總結與反思

新《民促法》相對于舊《民促法》而言，最大的變化在于區分了營利性和非營利性的民辦學校，而在民辦教師的管理上，既存在著進步性，也存在著尚未解決的問題。

（一）進步性

（1）新《民促法》提高了民辦教師的地位，將吸引更多的教師選擇民辦學校就職。長久以來，人們認為教師成為令人羨慕的職業，忘記了民辦教師作為一支特殊的隊伍經常遭受不平等的對待。在最新的法律文本和各省市的實施條例中，反復提及要將民辦教師與公辦教師同等對待，給予更多的關懷，意味著人們越來越將民辦教師看作是教育發展的專業力量，民辦教師受到的差別對待將越來越少。原先因為薪資、社會保障、評聘等種種原因受到歧視而不愿意做民辦教師的人，現在將更多地支持我國民辦教育事業的發展。

（2）新《民促法》對民辦教師產生了更多的激勵作用。通過新舊《民促法》的對比以及一省一市貫徹落實新《民促法》的實施條例，不難發現國家、政府、學校和社會各界對于民辦教師提供了更多的社會保障、民主權利、專業發展機會甚至是直接的薪資待遇福利。新的激勵措施將更加關注民辦教師的需求，考慮民辦教師面臨的種種困難，為民辦教師提供更多的發展資源，以更好地促進民辦教師的發展。

（二）待完善方面

（1）缺少對民辦教師監督與評價的具體條款，同時缺少對民辦教師監督于評價的專門機制。在提高民辦教師地位，給予民辦教師各種優惠政策的同時，還有一個十分重要的問題是對現有民辦教師進行科學考核,做好民師的甄別工作。因為只有對民辦教師進行全面認真考核才能真正弄清民辦教師家底，搞清楚民辦教師中究竟哪些是合格的、哪些是不合格的、哪些是優秀的，才能制定近期和長遠的民辦教師培養計劃。然而現有的《民促法》和各地的實施條例中都未能在這一方面做好規定，同樣也缺少一個專門的監督部門或體系，來對民辦教師進行考評。解決民辦教師的問題是我們的歷史責任，是穩定教師隊伍、提高教育質量、積極穩妥的普及九年義務教育的重要措舉，我們應提高對解決民辦教師問題的認識，同時制定出對民師進行考核的科學方法。

（2）缺少對外籍教師管理的條款。在各類民辦學校中，國際學校是一顆冉冉升起的新星，而國際學校中的外籍教師作為一支與我國教師有不同文化背景和不同需求的特殊隊伍，在聘任、評價、激勵和專業發展上都存在難度。但是在新《民促法》有關教師管理的文本中，并未提及該如何去管理這一特殊群體，各地貫徹落實新《民促法》的實施條例中，也較少有涉及。目前有部分國際學校因為外籍教師的需求較大，就放寬他們的準入臺階，這是對學生的不負責，對我國教育的不負責，也是對其他教師的不公，政府和校方不能因為民辦外籍教師存在巨大的市場需求就降低對他們的要求。我們需要外籍教師對于中國民辦教育的支持，但是更需要用具體的法律規范民辦教育市場。

但其實，關于民辦教師的管理政策，不僅僅應當出現在《民促法》或者《教師法》中。隨著民辦教師力量的不斷壯大以及地位的不斷提高，我們更期待有關民辦教師的專門政策文本出現。