“鎮改街”的實質轉換與職能定位研究

■ /

中國海洋大學國際事務與公共管理學院

一、問題提出

隨著我國城鎮化進程的加快，農村人口大量向城市轉移，城市建設用地的擴張，新型城鎮人口對政府提出更多公共服務的要求，原有的鄉鎮政府管理模式已不適應城鎮化的發展需要 “鎮改街”作為推動政府體制變革的重要手段，匹配了城鎮化發展對基層行政組織的要求，近年來其發展勢頭只增不減。我國鄉級行政區劃數量呈逐年減少趨勢，“鄉改鎮”后鎮的個數呈增長趨勢。街道的個數也在逐年增加，街道在五六間共增加959個，年增長約為160個。“鎮改街”后農村戶口轉變為城市戶口，這極大地提高了我國的城鎮化率，所以作為提高城鎮化率的重要方式，“鎮改街”被廣泛運用。

二、“鎮改街”實質轉換

(一)管理對象的轉換：農村社會到城市社會

“鎮改街”最終想要實現管理對象由農村社會向城市社會的變革，然而變革并不是一蹴而就的。在轉型期間，要考慮到空間人員的流動。首先，轉型期社會流動性大，居民生活空間與社會關系不再單一，農民、城市化初期的市民、外來打工者、城市近郊上班族等各類人群集聚在一起，文化習慣、生活方式與社會認同感不同，發生矛盾沖突的可能性就比較大，這也增加了社會治理的難度。其次，轉型后轄區居民社會需求與管理體制出現矛盾，街道辦事處是一種極具城市管理特色的管理體制，它的出現必然與原鄉鎮管理模式下的農村社會產生不適，會帶來社會規則的改變，居民原有的生活處事方式未能適應現有的體制，那么必然會引發社會沖突社會矛盾的爆發。最后，“鎮改街”后，在由農村社區轉變為“村改居”社區或者是城市社區的過程中，難免會打破原有利益平衡關系，因此會面臨一定的社會風險。

(二)管理體制的轉換：基層政府到派出機構

鄉鎮政府不僅可以“選擇性”地執行政策，還能夠根據自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。由鄉鎮政府到街道辦事處，基層治理單位的性質發生根本變化，實現由基層政府向派出機構的轉變。一方面，“鎮改街”后，市(區)—鄉鎮—村委會“兩級政府、三級管理”模式轉變為市(區)—居委會“一級政府、兩級管理”模式。這一轉變最直觀的一個結果就是減少一級行政層級，其背后其實蘊涵著權力末端的上移，權力末端的上移意味著原本屬于鄉鎮政府的權力都上移歸市(區)政府。

首先從黨的機關設置來看，由于街道辦事不屬于一級政府，所以辦事處內沒有設置人大。其職責由原鎮政府“執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令”變為“貫徹上級黨委，政府的決議與命令”，鎮政府向本級人大負責，而街道辦事處則需要向上級政府負責，街道辦事處的自主性降低。其次從行政機關的設置來看，原鎮政府設有經濟發展辦公室與規劃建設辦公室，街道辦事處則設置財政經濟辦公室與城區管理辦公室。財政上鎮政府有自己的稅收，而街道辦事處只能從上級區政府手中取得財政收入。鄉鎮有規劃建設的權力，而街道辦事處則只能根據市區統一規劃來建設。最后是事業機關，最明顯的區別是鄉鎮由行政執法權而街道辦事處沒有。所以總體來看，“鎮改街”完成由基層政府向派出機構的轉變后，街道的大部分權力被上收，事權與財權都要直接聽命于上級政府的指派與分配，其自主性大打折扣。

(三)管理職能的轉換：宏觀職能到微觀職能

鄉鎮政府履行的是完全政府職能，它的職能重心主要集中在比較宏觀的管理層面上，而街道辦事處履行的是派出機構的職能，或者說是一種“準政府職能”。一是“鎮改街”在完成權力末端上移的過程中，也伴隨著機構的精簡。減少機構層級，保證了政令傳播的及時性，減少了行政成本。然而由于經濟權力與自主審批權力的上收，原鄉鎮政府工作人員得以減少，在職工作人員的重點工作也不再是大力發展經濟，相關規劃建設方面的工作交由上級市(區)政府相關部門進行，街道更注重建設過程中的協助與監督。二是由于隨著生活水平的提高，城市居民相較于農村居民而言，對自己的生活質量的要求也會跟隨著提高，他們便會自然而然地要求政府提供更高水準，更符合他們要求的服務。

三、“鎮改街”后街道辦事處的職能定位思考

(一)街道辦事處職能定位的依據

(1)首先要考慮街道辦事處的法律地位，由于《城市街道辦事處條例》的廢止，所以沒有專門針對街道辦事處職能定位的國家法律。但是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中明確了街道辦事處派出機關的性質，因此，它不能以自己的名義直接參與專業管理一執法活動，這是對街道辦事處進行職能界定的首要法則。

(2)相關法律法規方面，一是《居民委員會組織法》規定街道辦事處對居民委員會有指導、支持和幫助的職權，同時居民委員會也有協助街道工作的義務。二是法律法規和規章的授權。部分直轄市及省會城市制定的地方性法規與規章為街道辦事處的職能定位提供具體依據。

(二)街道辦事處職能關系梳理

從政府內部來看，街道辦事處的管理體制橫向分科室，縱向有街道辦事處和社區工作站兩級，加上區政府及其職能部門的條條政令，整體形成條與塊的管理。從政府外部來看，街道辦事處直接面對的是城市社區的建設與管理問題，因此要想順利實現街道辦事處的職能定位，必須考慮內外兩重因素。

(1)街道辦事處與上級政府，二者是領導與被領導的關系。街道辦事處受政府領導，政府要支持和監督街道辦事處的工作。雖說“鎮改街”后街道辦事處的很多權力得以上收，但在實際的運作過程中，卻產生了權責不一致的問題。金字塔式的官僚體制決定了上級政府只能將具體行政任務分解給街道辦事處完成，“上面千條線，下面一根針”，最后事事都要街道辦事處來落地實施，從而產生有限權力與無限責任的矛盾。因此在這一過程中要警惕上級政府將過多事權下放給街道辦事處，“鎮改街”后街道辦事處需要應對城鄉兩方面復雜的管理任務，在改革的初期上級政府應當考慮到其任務的艱巨性，適當給予其權力行使的空間。

(2)街道辦事處與政府職能部門，二者是相互配合的關系。從街道辦事處作為“派出機關”這一角色定位來看，它承接的是委派機關的職能，具有綜合性，負責本轄區內的綜合行政管理工作。所以街道辦事處直接聽命于區或市政府，職能部門不能直接領導或干涉街道的工作。但街道辦事處有義務協助上級職能部門派出機構的工作，如負責與工商、公安等部門的聯系和協調，協助監督區工商局派出機構工商所、區公安局派出機構派出所等工作的開展。所以街道辦事處與職能部門應該各盡其責，職能部門在需要街道辦事處進行配合與協助的同時，應主動站在街道辦事處的角度考慮，按照相關規定為街道辦事處提供經費支持以及匹配行使職能所對應的權力。

(3)街道辦事處與社區，二者是指導與被指導關系。街道辦事處向上聯結市(區)政府，向下依托社區，街道辦事處具體工作的落實需要社區工作人員的密切配合。“鎮改街”過程中的街道辦事處情況很復雜，需要管轄的既有城鄉結合部的城市居委會，也有農民搬遷上樓而成的農村社區，更有還未來得及改造的農村。街道辦事處在推進“鎮改街”的過程中，在居民素質參差不齊的情況下，既要不斷完善社區的基礎設施建設，提高管理城市的公共服務水平，還要采取措施逐步推進“鎮改街”的穩定發展。街道辦事處雖不是一級政府，但卻承擔著對其所管轄基層社會的管理職責，它是城市中最接近基層社會的一級管理主體。街道辦事處要遵循政社分離原則，從社區自治事務中退出，給予社區自治空間。只有當社區遇到難以通過自身力量解決的問題時，街道辦事處才可適當提供幫助。由此看來，街道辦事處既是一個行政組織，又是一個“社區組織”，既承擔著一定的政府職能，又伴隨著大量的社會職能。