舊村起新城：深圳十年，從嬰孩時期跨入青壯年

敖瑾

上世紀(jì)70年代，為了養(yǎng)家糊口，尋找更好的出路，深圳大沖村有人選擇逃離村子，押注生命也要冒險到50公里外的香港，試圖贏回新的希望。

沒命向南的村民當(dāng)時不會想到，被拋在身后的窮鄉(xiāng)僻壤，在后來短短40年間，完成了從農(nóng)村到城中村再到商業(yè)城的蛻變。

這也是整個深圳市的變遷軌跡。1979年，深圳特區(qū)建立，一座新城一夜誕生;1992年，第一次統(tǒng)征開展。原特區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)了土地和農(nóng)民身份上的城市化;2004年，城中村改造探索全面開啟，深圳開始了城市肌理的更新升級。

深圳在城市發(fā)展上沒有給自己預(yù)留太多時間，如同早高峰斑馬線上步履不停的行人，這個城市剛邁過開土拓荒的城市化初始階段，就馬不停蹄開始了城市更新。根據(jù)歐美發(fā)達國家的城市發(fā)展經(jīng)驗，城市更新一般在城市化發(fā)展到后期成熟階段才會發(fā)生，而深圳則從嬰孩，直接跨步青壯年。大步向前中，一條獨特的城市更新路徑，在深圳腳下成型。

四年重生

從深圳開始探索舊改以來，有三分之一的舊改項目都開展于城中村。其中，大沖村項目是迄今為止最大的一個。

看守大沖鄭氏祠堂的大爺，在沒有村民前來上香時，會坐在門口的石墩上，遠眺對面的科技園。問起他原來大沖村覆蓋的范圍，他指向了目光盡頭的科技園邊緣。

僅僅是華潤城建起的這片區(qū)，已經(jīng)足夠讓大沖村舊改成全廣東省最大的舊改項目：按照規(guī)劃，大沖村整體改造面積為68.5萬平方米，項目總建設(shè)開發(fā)量280萬平方米，總投資額超過200億元。最先完成改造的1000平方米土地上。于2014年底建成了大沖村民回遷房。每逢下午時分，村民王林總會坐在回遷房小區(qū)的長椅上，與相熟的村民閑話家常。

王林覺得，大沖村在拆除重建前，跟現(xiàn)在的白石洲別無二致。“你看到白石洲現(xiàn)在是什么樣，大沖村在改造前就是什么樣。”

白石洲是深圳1427個城中村的典型。這片0.6平方公里的土地上，密密麻麻地安插了2527棟民房;其中50473套出租房，是14萬異鄉(xiāng)人在深圳的家。

來自潮汕的李燕，和朋友在白石洲合伙開了一家快餐店。因為租下的鋪位電路有問題，她的檔口時常會停電。這天傍晚，店鋪再次停電，她站在店鋪門口給房東打電話，等待處理。但這并不妨礙店里的顧客繼續(xù)用餐。就著街道對面店鋪投過來的昏暗燈光，一位顧客依然在狼吞虎咽地吃著一碗面。

打完電話，正好遇上朋友騎著電動車經(jīng)過，李燕便和朋友聊了起來，其間，不停有汽車從狹窄的路口會車通過，李燕的朋友只能挪著電動車，不斷朝里壓縮空間，直到道牙子把輪胎給抵住，才給車輛騰出一點通過的空間。

密集、昏暗、狹窄、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，這些都印證了人們對于城中村的刻板印象。

但如今的大沖村，已經(jīng)找不到半點與白石洲相似的地方。人們依然可以在這里找到出租房，只是農(nóng)民房已變成花園小區(qū)房;人們依然可以在這里下館子，只是蒼蠅小館已經(jīng)被主題餐廳取代;車輛依然川流不息，只是路人不用再窘迫地給車讓道。

王林更在乎的是大沖治安的改善。“起碼不用再擔(dān)心有偷小孩的事發(fā)生了。”他現(xiàn)在居住的回遷小區(qū)，設(shè)置了兩重門禁，入口處還有保安值守。

2002年。大沖曾被列入當(dāng)年的“十差村”候選，但現(xiàn)在它是舊村改造的成功樣本，每年都有內(nèi)地城市想要過來參觀學(xué)習(xí)。居委會正考慮把傳統(tǒng)宣傳欄換成電子屏，好讓想了解的訪客可以直觀看到大村蛻變的全過程。

當(dāng)年選擇移居香港的村民，重新回到了大沖村。每到周末，他們會從香港回到鄭氏祠堂，焚香拜祭。此時，看守宗祠的大爺總會拉下遮陽的簾子，沏好茶，打開電視，與上過香的村民坐下聊天。

據(jù)他介紹，祠堂的歷史已經(jīng)超過了400年，是村民珍視的宗族根基。當(dāng)年大沖村被整體拆除時，村里原來的建筑全部被夷為平地，只有祠堂和幾棵榕樹被原址保留。王林說，大沖改造完成后，絕大多數(shù)村民都選擇回到大沖。“99%的村民都選擇了回遷，有村民甚至說過，就算死也要死在大沖。”

沒有“農(nóng)村”和“農(nóng)民”的城市

從2011年正式動工拆除，到2015年初回遷房建成交付，大沖村完成蝶變，耗時不過四年。但從最初提議改造到動工，項目的前期準(zhǔn)備時間卻長達十余年。這也是深圳對舊村改造探索的十余年。

進入2000年。深圳的城中村問題變得越來越突出。2003年，時任深圳市委書記黃麗滿直言，“現(xiàn)在‘城中村成了深圳的頑疾和毒瘤。為什么？就是當(dāng)年搶建的結(jié)果，一直到現(xiàn)在也沒有得到很好的解決。”

黃麗滿所說的城中村搶建風(fēng)潮，溯源于1992年。當(dāng)年，通過對土地的統(tǒng)一征收國有化，深圳完成了原特區(qū)內(nèi)的城市化，173個自然村的4萬村民，實現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)變，成為了“城里人”。

然而，這種征轉(zhuǎn)，名義大于實際，政府與原村民實際上并沒有對土地產(chǎn)權(quán)的征轉(zhuǎn)達成共識，政府名義上擁有土地所有權(quán)，但實際使用、收益的權(quán)利，仍然拽在原村民手中。

與此同時，“洗腳上田”的村民開始尋找新的謀生手段。他們發(fā)現(xiàn)，隨著深圳的發(fā)展，越來越多移民和外來務(wù)工人員涌入深圳，村民們馬上抓住商機，開始從種田人變成了“種房子的人”，原村子土地上違規(guī)加建、搶建蔚然成風(fēng)，建得越多，租得越多，賺得也就越多。

到2004年，深圳的293個村莊共建起了村民住宅35.16萬棟，總建筑面積8077萬平方米，占全市居住建筑總面積的比例高達43%，其中很大一部分屬于違法超標(biāo)私房。

意識到問題嚴重的深圳開始自啟大手術(shù)，解決城中村對深圳城市肌理的慢性侵害。2004年10月，《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》出臺，同年11月，人民網(wǎng)華南新聞頻道登載的《深圳“城中村”成城市毒瘤特區(qū)背水一戰(zhàn)搞改造》一文寫道：“10月28日，深圳正式吹響了全面進軍“城中村”的號角……此次改造“城中村”的行動政府是破釜沉舟，背水一戰(zhàn)，不達目的，決不收兵。”

這一年，原深圳特區(qū)外的寶安和龍崗，通過第二次統(tǒng)轉(zhuǎn)實現(xiàn)了城市化，原集體土地收歸國有，原村委會改為社區(qū)居委會，深圳戶籍人口均為城市居民。至此，深圳成為全國第一個“沒有農(nóng)村的城市”。

這也意味著，深圳大規(guī)模的舊城改造，與原始的城市化進程，幾乎同步進行。這與歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗不同，這些國家的城市，一般是在城市化發(fā)展到后期成熟階段時，才會出現(xiàn)大規(guī)模的城市更新工作。

一座新城市提出要更新，在短短的五年中就成為一座城市最熱的話題，聚集了大量的人、財、物，本身就是一個有趣的話題。

2004年后，不斷有針對舊村改造的規(guī)定出臺，與此同時，多個城中村相繼完成了項目確立、改造規(guī)劃、拆除和重建。2005年5月22日下午1點，城市拆除爆破的“中國第一爆”在深圳漁農(nóng)村響起。時任福田區(qū)重建局副局長郭鵬生，把漁農(nóng)村改造稱作“深圳市城中村改造的分水嶺”。2008年5月，漁農(nóng)村改造完成，76戶、250位村民回遷到新落成的現(xiàn)代化住宅樓。

2006年，蔡屋圍老村正式開始拆除重建。2011年，在老村被推倒的廢墟上，京基100大廈拔地而起，它是現(xiàn)在羅湖區(qū)核心商圈的地標(biāo)性建筑、目前深圳的第二高樓。

從2009年開始，《深圳市城市更新辦法》出臺。城市更新進入了2.0階段。在改造范圍上，它囊括了舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅、城中村和舊屋村等;在改造方式上，它涵蓋了綜合整治、功能改變、拆除重建三大類。在《深圳城市更新政策研究》一書中，建緯（深圳）律師事務(wù)所高級合伙人、深圳市華勤城市更新研究院院長賀倩明這樣寫道，“一座新城市提出要更新，而且在短短的五年中就成為一座城市最熱的話題，聚集了大量的人、財、物，本身就是一個有趣的話題。”

高度市場化

在深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長杜雁看來，大沖村改造項目的一大特點，就是“創(chuàng)造性采取了政府主導(dǎo)、市場化運作、股份公司參與的模式”。

2005年底，深圳市政府選定華潤集團作為大沖舊改項目的改造單位。華潤開始就改造規(guī)劃、拆遷賠償?shù)葐栴}，與村股份公司、村民展開協(xié)商。一直到所有房屋產(chǎn)權(quán)確認完，全部村民同意項目改造、認可賠償標(biāo)準(zhǔn)。大沖舊改項目才正式動工。

“政府引導(dǎo)，市場運作”這個模式，早在2002年已經(jīng)初現(xiàn)雛形。當(dāng)時，注意到深圳舊改這一原則的香港媒體特意撰文，提醒香港地產(chǎn)商加入城市更新的掘金隊伍。在深圳市城市規(guī)劃協(xié)會會長鄒兵看來，這是深圳城市更新模式最大的亮點。合一城市更新集團董事羅宇也認為，“總的來說，深圳大部分土地都在村民、業(yè)主等市場主體手上，因此，運用市場的力量對這些土地進行改造，效率會更高，而不需要靠政府財政支出完成深圳的二次城市化。”

賀倩明也表達了相似的觀點，“政府可以配置的資源有限，特別是需要花在拆遷談判上的資源，單靠政府難以覆蓋。”他同時認為，由專業(yè)的開發(fā)商開展城市更新改造工作，改造成效可能會更好，更能滿足業(yè)主、市民對居住和城市美觀需求。

深圳城市更新對開發(fā)商敞開大門，開發(fā)商對此也反應(yīng)積極。一位在開發(fā)企業(yè)負責(zé)深圳城市更新項目的業(yè)內(nèi)人士說，雖然城市更新項目開發(fā)周期長，但是成本較低，所以開發(fā)企業(yè)對城市更新項目青睞有加。

他介紹，城市更新項目前期的孵化成本涵蓋了地價成本，這樣算下來，綜合樓面單價成本僅1.8-2.8萬/平米，而現(xiàn)在通過招拍掛在深圳拿地，樓面單價已經(jīng)接近5萬了，相比之下，舊改項目利潤更高。另外，開發(fā)商參與舊改市場，融資目前不會受限制，而參與增量土地市場，通過招拍掛拿地，在融資上則會受到限制。

因此，開發(fā)企業(yè)對城市更新項目普遍表現(xiàn)得熱情高漲，紛紛入局舊改項目，開展城市更新研究，舊改土儲豐厚，甚至成為刺激上市房企在資本市場表現(xiàn)的利好因素。

但另一面，有業(yè)主從提高信任度的角度，表示了不同的看法，他們更希望，政府可以深入介入到城市更新項目的推進和操作中。

金茗是金鉆豪園1棟一套三居室房子的業(yè)主。2010年，金鉆豪園成為首批舊住宅小區(qū)改造項目之一，但因為部分業(yè)主一直不愿意與開發(fā)商簽訂搬遷賠償協(xié)議，沒有達到相關(guān)規(guī)定要求的100%簽約率，所以項目改造到現(xiàn)在依然無法推進。

作為剩下20多戶未簽約業(yè)主的其中之一，金茗解釋，之所以一直不簽約，是因為對開發(fā)商不信任。她擔(dān)心，簽約后開發(fā)商如果跑路，自己的房子就沒了。她曾和其他業(yè)主一起前往羅湖區(qū)更新辦，向相關(guān)工作人員了解情況，對方向李燕普及了城市更新的市場化原則，但李燕和業(yè)主們?nèi)匀粵]法安下心。

她認為，接下來簽約與否，還是會看政府是否會介入。“希望政府可以出面做兜底的信用保證，開發(fā)商再采取一些抵押的方式，以增加信用。”

另一位住在木頭龍小區(qū)的業(yè)主孫書，親歷了木頭龍舊改的漫長12年。他見證了一些老業(yè)主在漫長等待中陸續(xù)離世，也曾參與到開發(fā)商與不愿簽約業(yè)主談判溝通的斡旋中。

面對城市更新項目該如何加速推進的問題，他長嘆一聲，說：“像現(xiàn)在這樣搞，是不行的。”他覺得，城市更新要推進，倒不如全都改成由政府主導(dǎo)的棚改，這樣就沒有那么多簽不簽約導(dǎo)致的利益糾葛，拖慢進度。

盡管總體認可“政府引導(dǎo)，市場運作”的原則，但合一城市更新集團董事羅宇也發(fā)現(xiàn)，市場目前出現(xiàn)了失靈的情況。“現(xiàn)在深圳城市更新步入深水區(qū)，市場或多或少出現(xiàn)了一點失靈的情況，具體表現(xiàn)就是城市更新項目實施率低下，是時候引入‘裁判員的角色了。”

羅宇所說的“裁判員”，是指最近受到熱議的“行政裁決”制度。今年9月4日，廣東省政府發(fā)布《關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見明確，如果三分之二的原業(yè)主簽訂了拆遷補償協(xié)議，原業(yè)主可以申請行政裁決，請求通過行政手段推動項目。

而在2016年印發(fā)的“深圳市十三五更新規(guī)劃”中，明確了市場主導(dǎo)與政府調(diào)控平衡發(fā)展的思路，從“積極不干預(yù)”轉(zhuǎn)向“積極調(diào)控”，創(chuàng)造性地運用更新統(tǒng)籌、分區(qū)管控、更新預(yù)警與配套升級等規(guī)劃手段。以期應(yīng)對城市更新市場化運作的缺陷。

城市更新持續(xù)“進行時”

以深圳羅湖區(qū)的紅寶路為界，路的一邊是高達400多米的摩天大樓，另一邊則是低矮破敗的舊村屋。深入蔡屋圍老圍區(qū)域錯綜復(fù)雜的農(nóng)民房，會看到大多數(shù)民居的大門都貼上了封條，出租屋大都已經(jīng)人去樓空。

老圍此刻的靜寂，醞釀的是未來參照對街的繁華與喧鬧。

像老圍一樣等待更新的角落，在深圳還有很多，城市更新仍然會是深圳未來很長一段時間內(nèi)的重要話題。根據(jù)《深圳市城市建設(shè)與土地利用“十三五”規(guī)劃》，到2020年，深圳要完成城市更新用地規(guī)模30平方公里。其中拆除重建規(guī)模為12.5平方公里。

對深圳來說，城市更新是城市規(guī)劃發(fā)展的選擇，也是必要。早在2005年，深圳市政府就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，深圳的發(fā)展存在四個“難以為繼”，其中之一是土地、空間難以為繼。根據(jù)李江披露的數(shù)據(jù)，2015年，深圳城市更新的土地供應(yīng)量正式超過新增的供應(yīng)量，深圳成為全國第一個進入存量時代的城市。

賀倩明指出，存量土地開發(fā)，不僅是深圳的問題，國內(nèi)所有一線城市，都面臨著存量土地再開發(fā)的問題。這是因為，大多數(shù)城市過去土地利用率低下，土地產(chǎn)值效益非常低，另外，隨著城市的發(fā)展，原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨調(diào)整。“未來幾年的粵港澳大灣區(qū)，城市更新肯定是土地供應(yīng)的主要方向。尤其是深圳和東莞，從基本面講，這是一件不得不去做的事情。”

對于接下來深圳城市更新的方向，專家學(xué)者們也都從不同的角度提出了自己的觀點。賀倩明指出，目前深圳有很多規(guī)劃限制，如產(chǎn)業(yè)空間的保障、工業(yè)區(qū)劃線的保護、限制公改商住等。但這些限制是不是符合資源配置的最佳狀況、是不是符合市場規(guī)律，其實是存疑的，很多項目難以推進，就是因為規(guī)劃利益無法平衡。“說白了就是，政府想這樣干，市場不買賬，項目就死在那里了。”

同時，他認為，深圳可以利用自己的特區(qū)立法權(quán)，在處理歷史遺留違法建筑、原來權(quán)利關(guān)系的理順上，做得更大膽、更徹底，這樣將有利于拆遷重建工作的推進。“我們國家實行集體土地和國有土地的二元制結(jié)構(gòu)，實行城鄉(xiāng)規(guī)劃的二元制結(jié)構(gòu)，這種國家層面的二元制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了大量違法建筑、違法用地、歷史遺留用地的產(chǎn)生。現(xiàn)在城市更新要把這些問題解決，其實受到了國家層面頂層法律制度的制約。各個地方政府在突破這個問題的時候，是力不從心的，不知道怎么辦，所以我覺得這是大問題，是對政府的考驗。”

但是對深圳來說它有特區(qū)立法權(quán)。所以在歷史遺留、違法建筑處理、原來權(quán)利關(guān)系的理順，深圳還有更大的空間去做，這樣才能解決原來權(quán)利人利益平衡問題。原來權(quán)利人利益不妥善處理，是沒辦法做拆遷、做城市更新的。

羅宇從參與者的角度提出，深圳10個區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個統(tǒng)一的城市更新實施細則，統(tǒng)一可以讓操作更加簡易快捷。另外他認為，政策法規(guī)對城市更新過程中遇到的實操問題。應(yīng)該及時反映。

“比如爛尾樓如何處理、更新單元產(chǎn)權(quán)歸屬認定等各類復(fù)雜的細節(jié)問題，原來的政策法規(guī)都沒有涵蓋到，但開發(fā)商在項目實操過程中碰上了，政策法規(guī)就應(yīng)該及時更新補充，以讓市場主體有法可依，迅速解決問題。”

李江則指出，在過去城市更新的規(guī)劃中，存在公共配套設(shè)施無法完全滿足片區(qū)發(fā)展需求的問題，未來，深圳需要在城市更新中加大公配建設(shè)。

較早前，他曾在公開演講中表示，城市更新雖然增加了醫(yī)院和學(xué)校的數(shù)量，但醫(yī)院仍然很緊張，好醫(yī)院僅有屈指可數(shù)的幾座;學(xué)校方面，深圳高中嚴重不足，往后缺口會越來越大。“有人說深圳未來5-10年的地什么都別干，全部蓋高中可能都不夠。”

今年6、7月份開始，白石洲的租客陸續(xù)收到來自房東的限期搬遷通知。以城市更新辦法出臺的2009年作為節(jié)點，在城市更新探索的第十個年頭，深圳又迎來了“舊改航母”的拆遷重建啟動。

深圳城中村樣本很快會成為“過去式”，而深圳的城市更新，則永遠都將在“進行時”。