社會治安防控體系現代化：基于內涵、理論和模式的研究

石啟飛

(遼寧警察學院治安管理系，遼寧 大連 116036)

黨的十八屆三中全會報告指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”社會治安治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。[1]社會治安防控體系建設是推動社會治安治理現代化的國家戰略工程。可以說社會治安防控體系現代化是國家治理體系現代化的一個不可或缺的要素。國家治理體系的現代化，必然要求社會治安防控體系的現代化。[2]

一、社會治安防控體系現代化的內涵分析

(一)社會治安防控體系內涵的演變

從改革開放到20世紀90年代初，雖然在正式文件中并沒有提及社會治安防控體系，但已經蘊含了建立社會治安防控體系的思想。2001年中共中央和國務院正式出臺了《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》，提出各地要建立和完善社會治安防控體系。各地以公安機關為主導，開始加強社會治安防控體系建設。2009年時任公安部部長孟建柱在全國公安廳局長座談會上的講話中指出：“要加快信息化建設，促進信息互通共享，進一步健全完善社會治安防控體系，積極構建融打防管控于一體、全面覆蓋網上網下的立體化社會治安防控體系，著力提高對動態社會的管控能力。”[3]至此，在社會治安防控體系之前加上了“立體化”。2012年黨的十八大報告指出，要深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產安全。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加強社會治安綜合治理，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動。”2014年11月，習近平總書記就深入推進平安中國建設作出重要指示，強調指出：“法治是平安建設的重要保障。政法綜治戰線要認真學習貫徹黨的十八屆四中全會精神，把政法綜治工作放在全面推進依法治國大局中來謀劃，深入推進平安中國建設，發揮法治的引領和保障作用，堅持運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題，加強基礎建設，加快創新立體化社會治安防控體系，提高平安建設現代化水平，努力為建設中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家作出更大貢獻。”[4]2015年2月，經中央批準的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案提出：“圍繞創新立體化社會治安防控體系，建立健全更加注重源頭預防、綜合治理的社會治安治理模式。”2015年4月中辦、國辦印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》指出：“為有效應對影響社會安全穩定的突出問題，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動，全面推進平安中國建設，現提出如下意見。”2016年5月，時任公安部部長郭聲琨在全國公安機關社會治安防控體系建設推進會上強調，要深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照全國社會治安防控體系建設工作會議的部署要求，強化問題導向，突出工作重點，抓住關鍵環節，深入推進立體化社會治安防控體系建設，全面提升動態化、信息化條件下社會治安治理能力。這期間“立體化”都是社會治安防控體系不可缺少的限定詞。2016年10月，習近平總書記就加強和創新社會治理指出：“要完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。”[5]至此，社會治安防控體系又增加了“信息化”的要求。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“加快社會治安防控體系建設”。在社會治安防控體系之前，立體化、信息化悄然消失。

從社會治安防控體系之前沒有限定詞，到有限定詞，再到沒有限定詞，這一變化是無關緊要，還是事關重大，筆者認為需要對其進行認真的思考，特別是在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”之后，黨的十九大報告中在“社會治安防控體系”之前去掉了限定詞，更需要認真思考這一變化。筆者認為，這一變化事關重大。我們可以從這一變化入手進行分析，澄清一些錯誤的認識，從而確定社會治安防控體系建設的新視角，促進社會治安治理體系和治理能力現代化的實現。

(二)社會治安防控體系內涵變化的分析

提出問題，就要解答問題。筆者試從“體系”與“現代化”兩詞的含義入手，來對社會治安防控體系稱謂的變化予以回答。體系是由若干有關事物或某些意識相互聯系的系統構成的一個有特定功能的有機整體，“行為者和機構把它們的資源、技能、目標混合起來，成為一個長期的聯合體——一個體系。”(1)轉引自許耀桐，劉祺.當代中國國家治理體系分析[J].理論探索，2014,(1)：11.國家治理體系即是由各個領域的指導思想、組織機構、法律法規、組織人員、制度安排等要素構成的一整套緊密相連、相互協調的體系。[6]據此可知，體系是一個大的系統，由若干子系統構成，子系統可以是由事物構成的，也可以是由意識構成的，構成子系統的事物或意識是相互聯系的。各子系統之間也是相互聯系的，并形成一個有機的整體。顯然，這是根據系統論的觀點對體系的解釋。但這一系統是人造系統，不是自然系統，由于人的認識的局限性和時代性，各子系統的相互聯系也必然打上認識的局限性與時代的烙印。所以，由于時代發展的不同，各要素聯系的不同，就會形成不同的體系，其中就包括平面的和立體的體系。立體是相對于平面而言的概念，立體化主要體現在多維度和多層次兩個方面。立體化的社會治安防控體系可以理解為多維度的防控體系和多層次的防控體系。多維度主要體現在四個方面: 一是時間上無死角，二是空間上無死角，三是心理無死角，四是社會交往無死角。[7]顯然，立體化治安防控是社會治安防控體系發展到現代的當然要求，現代治安防控體系就包含著“立體化”的要求。提及現代治安防控體系，就要探討一下“現代化”的含義。黨的十八屆三中全會決定將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標之一，突出了“現代化”在治理體系中的重要性。現代化是過去一百多年中國發展的主題。學界對于現代化這一概念有諸多討論，張培剛教授將現代化定義為: “全社會范圍，一系列現代要素以及組合方式連續發生的由低級到高級的突破性的變化或變革的過程。”(2)轉引自胡鞍鋼.中國吹響全面改革集結號[N]，人民日報(海外版)，2013-11-11(01).社會學理論認為，現代化是一種特殊的社會轉型，是社會在日益分化的基礎上，進入一個能夠自我持續增長和自我創新，以滿足整個社會日益增長的需要的全面發展過程。[8]所謂國家現代化，是一個不斷增加新的現代化要素，用現代化要素改造傳統要素和傳統要素不斷現代化的過程。[9]現代化是現代要素以及組合方式，這就涉及到土地、資源、能源、資本、勞動、教育、科學、技術、文化、信息、知識和制度、法律等現代要素，也涉及到各種現代要素組合方式，不同的要素有不同的組合方式，有的要素組合方式需要利用市場機制配置，有的要素組合方式需要由政府有效提供，有的要素組合方式由兩種機制共同提供。[10]可見，“體系”是隨著“現代化”的發展而發展的，有了新的現代要素之后，這一要素便加入到體系之中，并對體系的傳統要素進行改造，使體系各要素形成新的要素組合，這便是“體系”的“現代化”。社會治安的“信息化”防控，在一定意義上是強調社會治安防控體系中數據和信息的關鍵性、基礎性作用。現代信息技術具有數字化、可視化、全程留痕等特點，憑借發達的計算機和網絡技術，可以對人流、物流、資金流、信息流進行全程追蹤，為防控社會治安問題提供有效手段。在邁入大數據時代的形勢下，通過大數據的科學分析，可以對社會治安中的問題進行預測，展現傳統技術方式難以展現的關聯關系，實現對各類風險的自動識別、預警，由此預防和減少社會治安案件的發生。[11]顯然，信息化社會治安防控體系中的“信息化”也是社會治安防控體系現代化的當然要求。經過上述分析，有利于清楚地把握黨的十九大報告在社會治安防控體系的表述上不再使用“立體化”、“信息化”的原因。因為全面深化改革的目標是實現治理體系和治理能力的現代化，當然包括治安治理的現代化。治安治理實現現代化就必然要求在防控體系中加入現代元素，當前的現代元素主要是人工智能、大數據、云計算、互聯網、物聯網等高新技術的應用，所以“立體化”、“信息化”就是社會治安治理體系現代化的應有之義，社會治安防控體系現代化是實現社會治安治理現代化的戰略工程，故也是社會治安防控體系的應有之義，所以用“加快社會治安防控體系建設”就足以涵蓋“立體化”、“信息化”等要素。

二、社會治安防控體系現代化的治理理論

“治安”是動詞，還是名詞？這要由其后面所加的詞語來決定，如加“模式”、“方法”、“政策”等名詞，它便是動詞，是指國家或社會的一種專門的組織活動；如加“管理”、“治理”、“管控”等動詞，它便是名詞，是指國家或社會中造成或可能造成秩序混亂的社會問題，如違法、犯罪、災害、事故等，以及被這些社會問題所危害的對象，如被害人、財產、物、事、組織等。“防控”與“管理”、“治理”、“管控”在詞性上是一致的，所以，這里的“治安”應是名詞，是指國家和社會所要解決的社會問題和要保護的對象的總和。“治安防控”又可以稱為“防控治安”，就像“治安管理”可稱“管理治安”、“治安治理”可稱“治理治安”一樣。我國治安學界權威觀點認為“控制”(包括預防)是治安的本質，其觀點簡單地說就是通過治安主體對引發治安問題的各種社會因素進行控制來實現社會安定有序的目的。也就是說，“防控”是治安的本質，通過防控實現治安的目的。不同歷史階段，治安“防控”的對象和方式是不同的。社會治理經歷了“管制”、“管理”到“治理”，治安治理與此對應，治安防控也就大體經歷這三種形態。當前，一般的思維邏輯是：治安防控對應的是治安治理，就要按照治安治理的要求來進行治安防控。但其實完全可以反過來思考，即從治安防控來認識治安治理，因為治安治理還多處于理論探討階段，而改革開放以來的治安防控卻已經具有幾十年的生動實踐。根據馬克思主義認識論，這叫做從實踐到理論。因此，為實現社會治安治理體系和治理能力的現代化，完全可以從社會治安防控體系的現代化入手探討。社會治安防控體系其實是社會治安治理體系的現實具體實踐，是實現社會治安治理現代化的具體工程，其中蘊涵著治安治理的主要思想。

關于“治安治理”中的“治理”，學者們的論述主要分為兩派：一派是將西方政治學的治理理論引入治安領域，很多學者在討論治安治理時基本上都是從西方治理理論的幾個基本觀點來展開對治安治理的討論，如“治理區別于統治和管理，是對統治和管理的一種超越。傳統意義上的管理意味著政府作為唯一的行動主體對社會公共事務進行排他性管理，而現代意義上的治理則具有政府主體與其他社會主體(包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實體、非政府組織、私人機構以及公民個人)合作和協同管理社會公共事務的行為，具有主體多元化、方式多樣性的特性。”[12]新型犯罪治理體系的制度建設應從“自治”、“法治”和“共治”的角度來進行。[13]一派是從堅持借鑒西方治理理論的基礎上展開論述的，在論述國家治理和專論治安治理時都有提及。如認為“中國共產黨人的國家治理，既在本質上區別于中國傳統統治者的治理國家，又在價值取向和政治主張上區別于西方的治理理論及其主張。它遵循的是馬克思主義國家理論邏輯，即國家的職能由政治統治與政治管理有機組成。社會主義國家的國家治理，本質上既是政治統治之‘治’”與政治管理之‘理’的有機結合，也是政治管理之‘治’與‘理’的有機結合。”[14]有觀點認為，“在治安學領域引入治理理論，使其成為治安防控的重要理念，必須解決好本土化問題，以避免理論遷移過程中的異體排斥。”[15]根據“四個自信”的要求和中國治安理論的基礎和實踐，筆者同意后一觀點。20世紀90年代末以來，國內學術界逐漸開展了治理理論和實踐研究。隨著研究的深化發展，西方治理理論與中國本土治理理論的錯位現象逐步凸顯，國家發展和治理的實踐表明，治理理論只有在本土化的基礎上才能實現理想的重塑。[16]因此，對我國社會治安治理現代化的理解，社會治安治理體系現代化的構建，應從我國的治安理論基礎、我國的現實治安治理工程入手，才能構建出符合實際的可行的社會治安治理體系，這一體系才符合我國現代化發展的要求。

三、社會治安防控體系現代化的模式：治安防控要素的耦合

通過對“體系”和“現代化”的分析，我們知道立體化、信息化只能是社會治安防控體系現代化表現出的特征，而且是部分特征，不具有全面性，在表述上也存在著問題。社會治安防控體系建設所要體現的治安治理思想，不能照搬西方的治理理論觀點，而應依照中國特色治安治理理論的要求。因此，筆者試從更全面的角度來對其進行闡述，認為從治安防控的構成要素的角度進行闡述最為合適，認為治安防控基本要素加入現代元素后有機組合在一起所形成的高度耦合治理模式能夠全面闡述社會治安防控體系現代化的要求。耦合作為物理學概念，指兩個(或者兩個以上)系統或運動形式通過各種相互作用而彼此影響的現象。[17]實現社會治安防控體系各要素的高度耦合，就要弄清構成社會治安防控體系的基本要素有哪些及其每一要素所要加入的現代元素是什么。針對各個要素，還要相應地提出符合中國實際的治安治理觀點。

(一)治安主體

治安主體即治安責任的承擔者。不同的社會形態、社會不同的發展階段，治安主體的表現形態是不同的。因此，治安主體也可以進一步區分出治安主體的構成要素，進而構建治安主體的耦合模式。我國關于治安主體的理論一般是將治安主體區分為國家治安力量和社會治安力量(包括市場治安力量)，而西方治理理論主張治理主體的多元化，我國學者也有主張治安治理主體多元化的，但正如前面關于“治理”的闡述，筆者同意在堅持我國傳統理論的基礎之上，借鑒治理理論的觀點，而且這一觀點符合“四個自信”的要求，也符合中國當前的實際。中國當前的實際正如黨的十八屆四中全會公報和十九大報告所指出的，要建立起“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。我國當前的治安治理主體還處于國家與社會的二元結構階段，在社會治安防控體系的主體構建中主要是充分發揮公安機關的職能作用，貫徹群眾路線，堅持專門機關與廣大人民群眾相結合的方針，調動各方面的社會治安力量的積極性，多策并舉，多管齊下，形成高度耦合的治安主體防控網。在治安主體防控體系建設上總體的思路是有的，這就是市場能辦到的交給市場，社會能辦到的交給社會，國家扮演的是舵手的作用。但是在貫徹時仍然是采用一些傳統的方法，公安機關不僅是舵手，也是水手。因此，為了使社會治安力量能夠充分發展，必須加入現代元素。筆者認為關鍵的元素就是兩個：一是資金；二是法治。要把治安防控當作一個能夠吸引各方面資金投入的產業，當作能夠吸引大量就業的服務業，當作促進經濟發展的基礎產業，當作收入分配調整的重點領域，這樣社會治安力量才能充分發展起來，積極性才能充分調動起來；同時，必須實現國家治安力量與社會治安力量建設及其行為的法治化。有了法治化，才不會出現分散性、碎片化，才能使各方面力量擰成一股繩；有了法治化，才不至于出現治安主體行為的倒退，如在調解、信訪、自治等過程中出現的背離法治的情況。所以，筆者認為所謂的“多元”、“共治”、“自治”和“善治”是建立在法治基礎之上的。因此，要厲行法治，沒有法治的保障是難以實現的。

(二)治安客體

治安客體即治安主體的作用對象，主要指那些能夠引發治安問題，需要治安主體對其加以治理的現實與虛擬的人、地、事、物、組織等。治安客體也是隨著整個社會環境的變化而變化的，可以區分出治安客體的構成要素，進而構建治安客體的防控體系。建立治安客體防控體系，所要借助的現代元素，就是人工智能、物聯網、大數據、“互聯網+”等現代技術手段，所以，在社會治安防控體系的要素構成中治安客體與治安技術方法是緊密聯系在一起的，治安技術方法促成了治安客體防控體系的形成，治安技術方法促成了治安客體防控體系的現代化。治安客體防控體系建設要緊跟智慧城市建設的步伐，智慧城市建設要充分分析預測城市治安客體的現狀及其未來，先行一步，設計好各種防控情景，使各治安客體都得到充分的防控。這叫做防控先行原則，符合現代風險管理的要求。治安客體防控體系的構建特別需要超前思維，預測各種可能風險，及時采取措施，防止受到侵害，但這也就加重了治安客體相關者的責任，這需要從源頭上設計合理的制度，使這些相關者易于接受，如針對企業可以通過稅收調整等措施，使其生產的產品在出廠前就被“防控”。這才符合 “源頭治理”的要求。所以說，應將社會治安防控體系納入國家治理體系中來集中思考，國家的各級決策者都應學習治安防控知識，都應關注治安問題。在國家治理實踐中，不能僅把社會治安綜合治理作為戰略方針，僅把社會治安防控體系建設作為國家戰略工程寫在文件中，而要落實在具體行動中，在各項治理中都要考慮治安問題，使社會治安防控體系建設真正與治理體系建設同步，使社會治安防控體系現代化真正與治理體系的現代化同步發展。

(三)治安技術和方法

治安技術和方法是指治安主體對治安客體進行治理時所采用的方式和方法。廣義上，技術和方法可指不同層面的方式和手段，宏觀上的打擊、防范、管理、建設、教育和改造，微觀上傳統與現代的具體科技手段和方法都可以歸入技術方法的范疇。治安技術和方法在治安主體與客體的相互作用與反作用中向前發展。因此，治安技術和方法的現代化是社會治安防控體系現代化的關鍵元素，是社會治安防控體系現代化的標志。在技術方法上，突出的表現是各種信息技術的運用，且實現了技術間的互聯互通，無縫對接，智慧警務應運而生。社會治安防控體系各要素的高度耦合，各要素之所以能形成體系，關鍵是現代治安技術和方法的應用。現代治安技術和方法的應用，才使治安防控立體化、信息化成為現實。這里進一步證明，社會治安防控體系現代化建設，就包含了立體化、信息化的內容，從治安防控構成要素高度耦合的角度出發，才能夠探求出立體化、信息化的內容，但卻不能僅僅從立體化、信息化推導出社會治安防控體系現代化建設的內容。在強調治安技術和方法的現代化及其作用之時，也不能過度迷信技術與方法在社會治安防控體系現代化中的作用。

(四)治安信息、情報

治安信息、情報是治安主體對治安客體進行認識和采取行動的根據，在治安主體與治安客體的相互作用之中變化發展。治安信息、情報的作用隨著信息技術和方法的進步而日益重要。20世紀90年代末期，信息技術在警務工作中的廣泛應用，催生了一種以情報信息為核心資源的新型警務模式。情報是人們對收集的信息進行分析評價形成的智力勞動成果。“信息+分析=情報”的公式，指明了收集信息與生產情報之間的差別:情報不是所收集到的東西，而是對所收集數據進行評估分析后所產生的東西。[18]信息、情報都要以數據為基礎，現代社會重要的特征就是數據之大，稱之為大數據，而后又有了大數據技術，使治安信息、情報得以源源不斷地產生，深刻地揭示著數據的關聯性，甚至揭示客觀事物的本質及其規律，信息、情報的作用在治安防控中日益凸顯。它使治安主體和治安客體可以實現高度耦合，實現主體對客體的精確防控，極大地提高了治安效益，避免了防控中追求“極致”的治安實踐。“極致”防控的表現特征，直觀體現在其措施手段上:一類是常規措施的疊加。例如，加強街頭公共治安巡防力度，加強火車站、地鐵站、碼頭等公共交通場所的安全檢查，加裝技術監控設備，強化社會動員和投入，增進民眾治安參與，等等。另一類是非常規措施。例如，一定區域或行業從業人員放假，部分工業生產( 一些污染企業) 、商業服務( 特定場所的商戶) 暫停，對進出城市或在城市里停留時間進行限制，武警、特警介入街頭治安管理。[19]因此，為了防止“極致”防控出現，使防控決策更加科學化、民主化，必須加速推進大數據技術在治安防控中的應用，生產出治安防控所需求的信息、情報，實現精確防控和高效防控。

(五)治安價值目標

推進國家治理體系和治理能力現代化，要解決好價值體系問題。推進國家治理體系和治理能力的現代化，必然離不開自由、民主、公開、正義、秩序、安全等基本價值理念。同任何價值一樣，這些價值也是有歷史性、地域性、相對性的。要警惕某些敵對勢力用居心叵測的演繹瓦解我們的制度建構，或將制度建構引入歧途。因此，要大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征且有利于人民走上幸福美好生活的價值體系，努力搶占價值體系的制高點。[20]社會治安防控體系現代化離開了價值目標的追求，很有可能導致“極致”防控，陷入為防控而防控的誤區。社會治安防控體系現代化，既要顧及國家治理體系中價值體系的要求，又要突出與治安有關的價值目標，而且也要使這些目標成為一個有機的整體，實現價值目標的高度耦合。筆者認為，具有現代元素的治安價值目標，主要是安全、秩序和權利的有機統一。習近平總書記指出：“繼續加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國，進一步增強人民群眾安全感。”[21]人民對于安全的需求是基本的需求，我們是人民當家作主的國家，堅持以人民為中心，治安防控的目的就是切實保障人民安居樂業、國家長治久安，當然要把安全作為基本的價值目標。不僅要保障人民安居樂業、國家長治久安，還要保障社會安定有序。社會治安防控體系的現代化是個逐步解構舊秩序，建構新秩序的過程，在這個過程中，不能因為舊制度的不合理，而出現秩序的真空。所以，社會治安防控體系建設的任何階段，社會安定有序都是其基本的價值追求。但對安全和秩序過度追求，就可能以犧牲人民的權利為代價。如為了實現安全和秩序，必定強化對治安客體的防控，運用大數據技術開展預測警務，開展精準防控，但正如辛辛那提大學犯罪學教授約翰·艾克指出的：“預測警務是今日警務的刀鋒，但是這個刀鋒已經鈍了……如果某個地方在很長一段時間其犯罪問題都是可預測的，那么說明這個地方一定有什么根本上的問題。這個地方的管理者的失職使其變成了一個犯罪熱點，那么管理者就有責任修正問題，而不是在這個地方巡邏、攔截盤查大量的無辜人員，干擾他們的生活。”(3)轉引自王欣．美國的大數據警務應用[J].現代世界警察， 2018，(4)：61．這段話既表明了現代防控技術的局限，也表明了社會治安防控體系現代化如果不將人權作為基本的價值追求，就必然會出現“極致”防控，侵犯人權，干擾人們的正常生活，特別是大數據技術的應用，可能嚴重威脅著人們的信息安全和個人隱私等權利。

以上是社會治安防控體系基本構成要素，對其擴大解釋可以將治安理論要素和治安環境要素包括進去，由于篇幅所限，本文對治安理論要素、治安環境要素不再詳細闡述。

概括而言，社會治安防控體系的現代化模式可由下圖來標示。

社會治安防控體系現代化耦合模式示意圖

社會治安防控體系是社會治安治理體系的具體展開，社會治安治理體系現代化要求社會治安防控體系也要現代化，但也可以通過社會治安防控體系的現代化，反推社會治安治理體系的現代化，因為社會治安防控體系是社會治安治理體系的現實實踐。以往對社會治安防控體系建設多從立體化、信息化等角度去闡述，不僅在表述上存在著問題，也存在著闡述不全面的問題，所以，筆者從社會治安防控體系的構成要素入手，力圖對社會治安防控體系現代化予以完整的闡述，以期人們對社會治安防控體系現代化有更加全面和深入的認識。