從內(nèi)控角度完善科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目預(yù)算管理

許海苗 羅斌 黃亮

摘要：隨著公共財(cái)政體制改革不斷深入，財(cái)政科研資金的使用與管理已成為社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)，科研項(xiàng)目資金往來(lái)較大，管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多。科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與科研項(xiàng)目預(yù)算管理密切相關(guān)，內(nèi)控是基石，預(yù)算控制是內(nèi)部控制的重要組成部分。該文擬從內(nèi)部控制角度，探討如何完善科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目預(yù)算管理。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;科研項(xiàng)目;預(yù)算管理;績(jī)效評(píng)價(jià);科研事業(yè)單位

近年財(cái)政對(duì)科學(xué)技術(shù)的投入快速增長(zhǎng)，對(duì)科研項(xiàng)目資金的管理不斷改進(jìn)，為我國(guó)科技發(fā)展提供了有力支撐。但也存在個(gè)別單位項(xiàng)目管理不夠科學(xué)、績(jī)效評(píng)價(jià)不夠透明、預(yù)算資金使用效益亟待提高等問(wèn)題。2012年財(cái)政部印發(fā)了實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)），該規(guī)范于2014年1月1日起實(shí)施。《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]11號(hào)）第六條指出：加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金監(jiān)管項(xiàng)目承擔(dān)單位要建立健全科研和財(cái)務(wù)管理等相結(jié)合的內(nèi)部控制制度，規(guī)范項(xiàng)目資金管理。財(cái)政部科技部關(guān)于印發(fā)《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》的通知（財(cái)科教[2016]113號(hào)）第五十一條指出：承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制，保證項(xiàng)目（課題）資金安全。

科研項(xiàng)目資金往來(lái)較大，管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多。科研事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際管理需求，建立“以預(yù)算管理為主線(xiàn)、以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化與常態(tài)化，對(duì)項(xiàng)目管理實(shí)現(xiàn)“預(yù)算管控、前置審批、標(biāo)準(zhǔn)約束、流程控制、績(jī)效評(píng)價(jià)”，完善預(yù)算管理內(nèi)控體系，有效規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金管理規(guī)范透明。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀問(wèn)題及改進(jìn)措施

2016年6月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)[2016]11號(hào)），各單位通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進(jìn)行“摸底”評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)不足之處及薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)“以評(píng)促建”有針對(duì)性地建立健全內(nèi)控，內(nèi)部控制體系建設(shè)初具成效，但仍存在以下問(wèn)題：

（一）內(nèi)控建設(shè)制度不完善

個(gè)別科研事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)不重視，內(nèi)控目標(biāo)不明確，內(nèi)控制度不完善。個(gè)別單位重科研、輕管理，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱;個(gè)別單位放大內(nèi)控功能，企圖涵蓋從財(cái)務(wù)到單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，貌似無(wú)所不能，卻都不夠深入;個(gè)別單位為應(yīng)付上級(jí)檢查，將現(xiàn)有制度簡(jiǎn)單匯總，導(dǎo)致內(nèi)控制度不全面缺乏協(xié)調(diào)性。

就行政事業(yè)單位而言，完善財(cái)務(wù)管理制度，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理流程，加強(qiáng)內(nèi)部管理控制，是防范法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。[1]單位領(lǐng)導(dǎo)作為內(nèi)控建設(shè)的第一責(zé)任人，應(yīng)高度重視內(nèi)控工作，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)部環(huán)境，采取有效措施，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。科研事業(yè)單位內(nèi)控應(yīng)以防止腐敗舞弊，服務(wù)科研活動(dòng)、提高資金使用效率、創(chuàng)造社會(huì)效益為目標(biāo)。要全面梳理業(yè)務(wù)流程、分析各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，整合內(nèi)部控制手冊(cè)，做到內(nèi)部控制體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。完善的內(nèi)部控制制度應(yīng)包括合理的組織架構(gòu)、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制以及自我評(píng)價(jià)與監(jiān)督。科研事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、科技項(xiàng)目、基建項(xiàng)目、合同管理等。

（二）內(nèi)控實(shí)施執(zhí)行力不足

個(gè)別單位執(zhí)行內(nèi)控制度動(dòng)力不足，或者偏重制度建設(shè)，落地實(shí)施方面做得不夠，內(nèi)控成為“空中樓閣”。內(nèi)控目標(biāo)與措施不協(xié)調(diào)，脫離業(yè)務(wù)實(shí)際，缺乏有效溝通機(jī)制，缺少高效的信息化手段，制度是一套，執(zhí)行是另一套，達(dá)不到預(yù)期效果，往往浪費(fèi)了人力物力，業(yè)務(wù)部門(mén)無(wú)所適從怨聲載道，牽頭部門(mén)吃力不討好。

單位一把手應(yīng)有風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，提高主動(dòng)性和責(zé)任感，合理制定關(guān)鍵崗位職責(zé)，進(jìn)行必要的權(quán)力制衡，防范舞弊預(yù)防腐敗化解重大風(fēng)險(xiǎn);建立各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以信息化為抓手，將業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)信息在平臺(tái)上流轉(zhuǎn)和共享，將關(guān)鍵崗位職責(zé)嵌入系統(tǒng)使權(quán)力約束自動(dòng)化，以預(yù)算管理為主線(xiàn)使運(yùn)行過(guò)程透明化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定的審批或偏差自動(dòng)預(yù)警，提高防范化解風(fēng)險(xiǎn)的效率。即制度反腐應(yīng)該突出內(nèi)部控制建設(shè)的作用[2]。

（三）內(nèi)控評(píng)價(jià)透明度不高

財(cái)政部要求自2017年起行政事業(yè)單位每年要向上級(jí)主管部門(mén)報(bào)送內(nèi)部控制報(bào)告。內(nèi)控本應(yīng)是全單位各部門(mén)的事，實(shí)際操作中，因管理層認(rèn)識(shí)不到位，執(zhí)行層能力不足，該報(bào)告往往由財(cái)務(wù)部門(mén)“閉門(mén)造車(chē)”，為報(bào)告而報(bào)告，報(bào)告質(zhì)量缺乏監(jiān)督，自我評(píng)價(jià)依據(jù)不客觀，評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)反饋，存在問(wèn)題無(wú)法改進(jìn)。

單位要建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督小組，或聘請(qǐng)事務(wù)所出具專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)報(bào)告，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋到各部門(mén)，業(yè)務(wù)部門(mén)因此改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，人事部門(mén)將內(nèi)控考評(píng)結(jié)果與業(yè)績(jī)考核職務(wù)晉升掛鉤;要加大監(jiān)督和問(wèn)責(zé)力度，做好內(nèi)控信息披露工作。從而規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制、報(bào)送、使用及報(bào)告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開(kāi)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量[3]。

二、完善科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目預(yù)算管理

科研事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)完善內(nèi)部控制體系建設(shè)來(lái)完善科研項(xiàng)目預(yù)算管理。科研項(xiàng)目預(yù)算管理分為編制批復(fù)、執(zhí)行分析、調(diào)整決算、績(jī)效評(píng)價(jià)等四個(gè)階段，預(yù)算管理控制可以從這四方面加以評(píng)價(jià)，單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算內(nèi)部控制管理制度。

（一）科研項(xiàng)目預(yù)算編制階段內(nèi)部控制

個(gè)別科研課題僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，“拍腦袋”申報(bào)預(yù)算，缺乏與財(cái)務(wù)人員溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，難以執(zhí)行。例如財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出要求公對(duì)公付款，需要通過(guò)支票轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡支出，而有的國(guó)際會(huì)議注冊(cè)費(fèi)要求必須通過(guò)Visa卡付款，公務(wù)卡無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一功能，導(dǎo)致有的財(cái)政項(xiàng)目國(guó)際合作交流費(fèi)無(wú)法支出，最后只好退回財(cái)政，課題申報(bào)人申報(bào)財(cái)政項(xiàng)目時(shí)應(yīng)多與財(cái)務(wù)人員溝通，應(yīng)盡量避免類(lèi)似情況發(fā)生。

預(yù)算編制過(guò)程中各部門(mén)要進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)，使預(yù)算與資產(chǎn)配置相符、與實(shí)際工作相對(duì)應(yīng)，項(xiàng)目申報(bào)人首先根據(jù)科研目標(biāo)細(xì)化支出計(jì)劃，財(cái)務(wù)人員根據(jù)財(cái)務(wù)制度規(guī)定對(duì)其進(jìn)行修正，最后由科研管理部門(mén)根據(jù)科研項(xiàng)目管理規(guī)定進(jìn)行審核，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。通過(guò)內(nèi)控體系建設(shè)將這個(gè)聯(lián)合協(xié)調(diào)的流程標(biāo)準(zhǔn)化，做到預(yù)算編制程序規(guī)范、方法科學(xué)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

（二）科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行階段內(nèi)部控制

部分科研人員在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中存在違規(guī)支出的問(wèn)題，例如超標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷(xiāo)住宿費(fèi)，不符合《北京市黨政機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》（京財(cái)黨政群[2014]176號(hào)）;會(huì)議沒(méi)有在政府采購(gòu)定點(diǎn)召開(kāi)，不符合《北京市市級(jí)黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)議費(fèi)管理辦法》（京財(cái)預(yù)[2017]1號(hào)）;參加帶旅游性質(zhì)的培訓(xùn)，不符合《北京市市級(jí)黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》（京財(cái)預(yù)[2017]1389號(hào)）;出國(guó)機(jī)票未進(jìn)行政采，不符合《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部外交部關(guān)于印發(fā)<因公臨時(shí)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理辦法>》（京財(cái)黨政群[2014]127號(hào)）等。存在流程不規(guī)范沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離的問(wèn)題，例如科研人員自己根據(jù)實(shí)驗(yàn)需要隨時(shí)采購(gòu)耗材，直接在實(shí)驗(yàn)室使用，又因科研單位輔助人員不足，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的庫(kù)管人員進(jìn)行材料出入庫(kù)管理，材料入庫(kù)驗(yàn)收和出庫(kù)登記環(huán)節(jié)的缺失給應(yīng)采未采、假合同、套取資金預(yù)留操作空間。另外還存在無(wú)預(yù)算支出或超預(yù)算支出等問(wèn)題。在財(cái)務(wù)管理信息平臺(tái)方面，由于缺乏公共財(cái)政一體化系統(tǒng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)包括預(yù)算編制、項(xiàng)目管理、指標(biāo)下達(dá)、用款計(jì)劃、國(guó)庫(kù)集中支付、會(huì)計(jì)憑證自動(dòng)生成、各種報(bào)表出具、預(yù)算執(zhí)行分析以及決算等相互控制、環(huán)環(huán)相扣的工作閉環(huán)，造成預(yù)決算管理關(guān)系不順暢[4]。

科研事業(yè)單位收到撥款時(shí)，應(yīng)及時(shí)確認(rèn)收入、統(tǒng)一管理，按項(xiàng)目核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，避免私設(shè)小金庫(kù)、嚴(yán)禁截留科研經(jīng)費(fèi)。遵循財(cái)政收支兩條線(xiàn)管理，重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定。嚴(yán)格按照經(jīng)費(fèi)管理制度支出，在關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限內(nèi)審批，根據(jù)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程，做好項(xiàng)目支出管理，涉及到收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、科技項(xiàng)目、基建項(xiàng)目、合同管理等要符合內(nèi)部控制制度的要求。利用信息化技術(shù)建立內(nèi)控信息體系，將流程固化標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)關(guān)鍵審批節(jié)點(diǎn)進(jìn)行控制。以科研項(xiàng)目支出報(bào)銷(xiāo)為例：信息系統(tǒng)明確告知報(bào)銷(xiāo)規(guī)定和所需單據(jù)，避免科研人員因缺乏財(cái)務(wù)知識(shí)造成無(wú)意違規(guī)，在系統(tǒng)中嵌入審批規(guī)則，避免超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、票據(jù)不合規(guī)等，每筆支出在系統(tǒng)中都很透明，自動(dòng)生成相關(guān)數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管效率，確保責(zé)任落實(shí)。

（三）科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整階段內(nèi)部控制

預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程控制缺失，必然造成預(yù)算與實(shí)際支出產(chǎn)生巨大差距，導(dǎo)致項(xiàng)目決算前突擊調(diào)賬。科研項(xiàng)目立項(xiàng)后應(yīng)將任務(wù)書(shū)報(bào)送財(cái)務(wù)部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)在預(yù)算額度以?xún)?nèi)審核日常報(bào)銷(xiāo)，科研人員按科研進(jìn)度合理支出并根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)提出調(diào)整預(yù)算申請(qǐng)。尊重預(yù)算的剛性和預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)肅性，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)非經(jīng)規(guī)定程序不得隨意調(diào)整。

項(xiàng)目調(diào)整內(nèi)容不同，審批控制程序也有所不同，分為預(yù)算單位內(nèi)部審批和上級(jí)單位外部審批。根據(jù)《北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）經(jīng)費(fèi)管理辦法》（京財(cái)科文[2016]2861號(hào)附件）項(xiàng)目總預(yù)算調(diào)整應(yīng)報(bào)市財(cái)政局批準(zhǔn)。項(xiàng)目總預(yù)算不變的情況下，直接費(fèi)用中的材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、其他支出預(yù)算如需調(diào)整，可由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主安排，由承擔(dān)單位核準(zhǔn)，年底和結(jié)題驗(yàn)收時(shí)備案;差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)三項(xiàng)之間可調(diào)劑使用，但不得超過(guò)三項(xiàng)支出預(yù)算總額，可調(diào)減用于其他方面的支出;設(shè)備費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)預(yù)算原則上一般不予調(diào)增，可調(diào)減用于其他方面的支出;間接費(fèi)用預(yù)算不得調(diào)整。

（四）科研項(xiàng)目預(yù)算評(píng)價(jià)階段內(nèi)部控制

個(gè)別單位績(jī)效評(píng)價(jià)形式化走過(guò)場(chǎng)，評(píng)價(jià)結(jié)果不公開(kāi)不透明，考核結(jié)果與績(jī)效沒(méi)掛鉤。科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制[5]。

完善審計(jì)機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)題后由獨(dú)立審計(jì)部門(mén)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)重點(diǎn)是科研項(xiàng)目支出合法合規(guī)性，分析目標(biāo)與執(zhí)行差異，修正和補(bǔ)充錯(cuò)誤，公開(kāi)審計(jì)結(jié)果接受內(nèi)部、外部監(jiān)督。改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)部門(mén)開(kāi)展內(nèi)部評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目任務(wù)完成情況，預(yù)算執(zhí)行情況，社會(huì)效益等精細(xì)考核，并將考核結(jié)果與績(jī)效激勵(lì)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，形成完善的預(yù)算評(píng)價(jià)與考核體系。建立既符合預(yù)算績(jī)效管理要求、又適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，推行面向目標(biāo)和結(jié)果的問(wèn)效機(jī)制[6]。

三、結(jié)語(yǔ)

科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與科研項(xiàng)目預(yù)算管理密切相關(guān)，內(nèi)控是基石，科研事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)建立健全內(nèi)部控制體系來(lái)完善科研項(xiàng)目預(yù)算管理，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)控“嚴(yán)管理、控風(fēng)險(xiǎn)、治未病、保平安”的作用;預(yù)算管理貫穿單位管理活動(dòng)的全過(guò)程，預(yù)算控制是內(nèi)部控制的重要組成部分，好的預(yù)算管理能“反哺”內(nèi)控建設(shè)，使其更好地管控風(fēng)險(xiǎn)、防范舞弊、提高自資金使用效率、保障資產(chǎn)安全。

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[6]北京市財(cái)政局 北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì).《關(guān)于印發(fā)《北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）經(jīng)費(fèi)管理辦法》的通知》（京財(cái)科文[2016]2861號(hào)）[S].2016-12-21.